Читаем без скачивания Муниципальное право. Конспект лекций - Резида Усманова

Р. М. Усманова

Муниципальное право

Конспект лекций

Тема 1. Понятие и принципы местного самоуправления

1. Документом, наиболее полно излагающим понятие «местное самоуправление», считают Европейскую хартию о местном самоуправлении 1985 г., которая устанавливает, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее по тексту – Федеральный закон № 131-ФЗ) местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Выделяют следующие основные черты местного самоуправления:

• население муниципального образования выступает специфическим субъектом отношений местного самоуправления;

• местное самоуправление выступает формой публичной власти и элементом гражданского общества;

• вопросы местного значения являются особым объектом управления в отношениях местного самоуправления;

• самостоятельность местного самоуправления, его относительная независимость от органов государственной власти;

• собственная ответственность муниципальных образований за деятельность в сфере местного самоуправления.

Сущность местного самоуправления обуславливает его многоаспектное конституционное значение. Во-первых, оно является важнейшим институтом гражданского общества в Российской Федерации и в этом качестве – одной из основ конституционного строя; во-вторых, это форма народовластия, неотъемлемая органическая часть политической системы и политической организации российского общества; в-третьих, местное самоуправление можно признать институтом правового положения личности; в-четвертых, местное самоуправление является одним из видов социального управления.

2. Под системой местного самоуправления следует понимать совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровне закрепляются две основные формы народовластия: непосредственная и опосредованная. Соответственно, в рамках системы местного самоуправления можно выделить формы прямого волеизъявления граждан (непосредственной демократии) на местном уровне и формы опосредованного участия населения в местном самоуправлении через систему органов местного самоуправления.

Система местного самоуправления имеет свой набор элементов.

К элементам системы местного самоуправления можно отнести:

• население со своим правом и прямым участием;

• образуемые им выборные органы;

• другие органы местного самоуправления;

• муниципальные учреждения и банки, муниципальная служба формы непосредственной демократии и территориальное общественное самоуправление.

Все эти элементы будут рассмотрены нами в последующих темах лекций.

3. Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала (идеи), лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами.

Принципы закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральном законе № 131-ФЗ, других законодательных актах. Это придает принципам нормативно-правовой характер общеобязательных требований.

К общим принципам местного самоуправления можно отнести прежде всего следующие:

а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;

г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

з) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

и) гласность деятельности местного самоуправления;

к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

л) государственная гарантия местного самоуправления.

4. Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX в. на основе рассуждений о взаимоотношениях личности и государства, местных и центральных органов в условиях демократического государства и самодержавия.

В российской и зарубежной юридической науке нет однозначного понимания местного самоуправления. Возникновение теорий, объясняющих сущность местного самоуправления, обычно датируют серединой XIX в. Первой из них стала общественная теория самоуправления, возникшая в Бельгии и Франции.

Общественная теория долгое время была господствующей как в зарубежной, так и русской литературе.

Суть общественной теории сводилась к противопоставлению местного общества государству, общественных интересов – политическим. Местное общество самостоятельно ведало хозяйственными вопросами, а правительственные органы занимались только государственными делами.

В рамках данной теории выделяют два основных направления. Первым является теория свободной (естественной) общины. Суть теории свободной (естественной) общины заключается в том, что право населения (общины) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы:

• управление собственными делами общины;

• общины в качестве субъектов принадлежащих им прав;

• должностные лица общинного управления как органы не государства, а общины.

Исходя из этого создатели теории свободной (естественной) общины выделяли не три, а четыре ветви власти:

• законодательную;

• исполнительную;

• судебную и

• муниципальную, которая признавалась равной остальным.

Общественная (хозяйственная) теория. Сторонники этой теории сделали упор не только на признании самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержании коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Общественная теория недолго была единственной теорией местного самоуправления.

Вскоре появилась государственная теория самоуправления.

Суть государственной теории заключалась в том, что местное самоуправление является лишь частью государственного управления и полностью подчинено ему. Всякое управление публичного характера, по мнению сторонников данной теории, есть дело государственное. В процессе становления местного самоуправления происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям.

Влияние на местное самоуправление оказывали и другие идеи, взгляды, имевшие достаточно большую популярность в свое время. Это, например, идея муниципального социализма, направленная на обеспечение возможно более полной демократизации местной жизни (требования наделения городской и сельской общин правами более широкой автономии, увеличения представительства населения в органах местного самоуправления).

Промежуточное место по отношению к общественной и государственной теориям занимала дуалистическая теория местного самоуправления. Согласно ей органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации и, с другой, – быть в известной степени независимыми от нее. Сторонники дуалистической теории местного самоуправления пытались, таким образом, взять лучшее из государственной и общественной теорий местного самоуправления.