В качестве примера можно привести создание рабочей группы после издания Указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»40, которым был создан Государственный комитет по контролю за незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ.
Вместе с тем практика свидетельствует о неэффективности рабочих групп (комиссий), включающих большое количество лиц, поэтому, на наш взгляд, при создании рабочей группы (комиссии) ее численность не должна превышать пяти-семи высококвалифицированных специалистов.
На этом этапе, как правило, руководителем федерального органа исполнительной власти, от имени которого в дальнейшем будет издан нормативный правовой акт управления, должен быть издан приказ (распоряжение) о назначении ответственного должностного лица или о создании рабочей группы (комиссии), в том числе и межведомственной, по подготовке проекта нормативного правового акта управления и утверждении плана работ. В приказе (распоряжении) определяется руководитель рабочей группы (комиссии), который осуществляет непосредственное руководство, проводит заседания в процессе подготовки проекта и несет персональную ответственность за своевременную и качественную подготовку проекта нормативного правового акта управления. В случае необходимости в приказе (распоряжении) также может быть назначено должностное лицо, осуществляющее контроль за ходом работ группы (комиссии) по подготовке проекта нормативного правового акта управления.
Поручение подготовить проект федерального нормативного правового акта управления является обязательным для тех, к кому оно обращено. Неподготовка проекта в установленный срок, представление недоброкачественного проекта рассматриваются как нарушение служебной дисциплины. Но, к сожалению, из-за недостаточной разработанности должностных инструкций служащих государственных органов, в том числе и федеральных органов исполнительной власти, иногда очень сложно, а порой и невозможно привлечь виновное должностное лицо к дисциплинарной ответственности.
На этапе организационно-технического и финансового обеспечения разработки проект нормативного правового акта управления на основании принятого решения о подготовке проекта нормативного правового акта управления федеральный орган исполнительной власти (должностное лицо), ответственный за его подготовку, осуществляет организационно-техническое и финансовое обеспечение подготовки проекта. На этом этапе необходимо назначить ответственное за подготовку проекта должностное лицо, составив календарный план работы, в котором как можно детальнее предусмотреть необходимые для подготовки проекта нормативного правового акта управления мероприятия с обязательным указанием сроков их выполнения, решить вопросы технического и финансового обеспечения подготовки проекта акта.
По общему правилу, подготовка проекта федерального нормативного правового акта управления поручается государственным служащим тех федеральных органов исполнительной власти, от имени которых данный правовой акт в дальнейшем будет издан (руководителям структурных подразделений, специалистам этих органов и т. п.).
Вместе с тем, нередко проекты правовых актов готовят (по специальному поручению) работники аппарата «нижестоящих» (подконтрольных) федеральных органов исполнительной власти.
Подготовка проекта нормативного правового акта управления может быть возложена на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций, задач и компетенции.
В настоящее время нет достаточно четкого контроля со стороны как законодательных органов, так и вышестоящих федеральных органов исполнительной власти за разработкой нормативных правовых актов управления, которые должны приниматься в силу прямого указания в актах, принятых этими органами. Это ведет к тому, что накапливается количество юридически существующих, но фактически не действующих нормативных правовых актов, так как в них непосредственно не закреплен механизм их реализации, а разработка этого механизма фактически отдана на откуп федеральным органам исполнительной власти, на которые и возлагается обязанность по реализации этих актов.
Действительно, еще в процессе подготовки проекта нормативного правового акта, закона, довольно часто выявляется необходимость в разработке других актов, развивающих и конкретизирующих нормы закона. Поэтому в целях преодоления сложившейся практики юридического формализма нами предлагается подготавливать проекты федеральных нормативных правовых актов пакетом (пакетный принцип).
Разработка федеральных нормативных правовых актов пакетом имеет ряд преимуществ: помогает избежать пробелов и противоречий в законодательстве, способствует большей взаимоувязанности, согласованности правовых актов, обеспечивает единую форму законодательства. Подготовка проектов пакетом также способствует, после их принятия (издания), однозначности понимания правовых норм в процессе правоприменения. При этом отпадает необходимость в издании разъясняющих нормативных правовых актов.
Пакетный принцип является наиболее оптимальным способом разработки более совершенных проектов федеральных нормативных правовых актов, перспективной задачей в сфере нормотворческой деятельности. Учитывая современное состояние нормотворчества в Российской Федерации, на начальном этапе, на наш взгляд, следует приступить к реализации данного принципа на основе одноуровнего подхода.
Это означает, что если в разрабатываемом тексте проекта нормативного правового акта управления федерального органа исполнительной власти имеются нормы, предусматривающие внесение изменений или дополнений в действующие нормативные правовые акты либо их отмену (признание утратившими силу), а также подготовку иных нормативных правовых актов, то следует одновременно с подготовкой проекта основного акта управления осуществлять подготовку проектов таких одноуровневых нормативных правовых актов управления.
После накопления всеми нормотворческими органами определенного опыта от применения пакетного принципа на основе одноуровнего подхода целесообразно перейти к использованию пакетного принципа при подготовке проектов нормативных правовых актов без учета уровней.
Полагаем, что пакетный принцип будет способствовать более качественной и взвешенной работе на стадии подготовки проекта федерального нормативного правового акта управления. Используя этот способ, общественные отношения могут быть более полно регламентированы правовыми нормами, а законодательство существенно освободиться от нередко встречающихся пробелов и коллизий.
Особо следует остановиться на участии в работе по подготовке проекта нормативного правового акта управления представителей научных юридических учреждений и отдельных ученых-юристов. Представляется, что участие ученых-юристов должно состоять не только в обсуждении уже готового проекта, хотя и это чрезвычайно важно, а главным образом, в подготовительных работах по созданию проекта, в составлении и редактировании его текста. К сожалению, в настоящее время к нормотворческой работе ученые-юристы привлекаются недостаточно часто, а самое главное – бессистемно, без учета места и роли того или иного акта в механизме административно-правового регулирования. Не менее важно привлекать к такой работе не только отдельных, наиболее квалифицированных лиц из числа специалистов, а целые коллективы ученых, научно-исследовательские учреждения.
В связи с этим показателен опыт Республики Беларусь, где был создан Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, основными функциями которого являются подготовка проектов нормативных правовых актов и проведение юридической экспертизы проектов законов41.
Очевидно, что в Российской Федерации назрела объективная необходимость в создании подобного научного учреждения, который по заявке федеральных органов исполнительной власти осуществлял бы подготовку проектов нормативных правовых актов управления и проведение экспертных исследований. Полагаем, что в подобном учреждении смог бы найти должное применение и возможность реализации опыт, накопленный учеными и практикующими юристами. В дальнейшем на основе сформированной методологической базы, необходимой для обеспечения требуемого уровня обучения, на основе интеллектуального потенциала такого рода учреждения и Министерства юстиции Российской Федерации было бы возможным осуществлять подготовку специалистов, участвующих в разработке проектов, способных на высоком профессиональном уровне разрабатывать проекты нормативных правовых актов. Создание единого центра по подготовке нормативных правовых актов также поспособствует развитию и внедрению в юридическую практику, упоминаемого нами выше пакетного принципа нормотворчества.
