3.2. Устройство верховной власти
Принцип разделения властей по вертикали проведен во всех демократических государствах. В то же время, в ходе исторического развития, потребовалось внесение в этот принцип коррективов, уточнений. Они касаются двух вопросов: во-первых, разделения властей по горизонтали, о чем речь пойдет ниже; во-вторых, власть в государстве должна быть одновременно и разделена, и оставаться целостной, единой. Вот почему, наряду с хорошо всем известными тремя властями, необходим, в качестве особого самостоятельного института власти, глава государства (президент в республике; монарх в монархии). Глава государства призван олицетворять и обеспечивать государственную целостность и единство, эффективность функционирования всех ветвей власти, прежде всего, исполнительной.
Под особым контролем главы государства находятся вооруженные силы, карательные органы, вопросы внешней политики. (Так президенты России, США, Франции, многие монархи являются верховными главнокомандующими). В общей системе «сдержек и противовесов» главе государства присуща и роль «арбитра» во взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властью, обеспечивающая их нормальное взаимодействие, путем согласования позиций, разрешения противоречий и конфликтов между ними. Порой глава государства оказывается последней инстанцией в защите прав и свобод человека и гражданина, осуществляя акты помилования, предотвращая скатывание общества в социальные катаклизмы. (Роль Ш. де Голля – президента Франции в 1960-е гг.).
3.3. Законодательная власть – представительные органы
В системе разделения властей законодательная власть осуществляется представительными органами (парламентами). Называются они по-разному: парламент в Англии, Национальное собрание во Франции, Конгресс в США, Федеральное собрание в России.
Собственно законодательным (т.е. принимающим законы) органом обычно бывает лишь нижняя палата: палата общин в Великобритании, палата представителей в США, Государственная Дума в России, бундестаг в ФРГ. Нижняя палата обычно избирается путем всеобщего равного прямого и тайного голосования.
Верхняя палата парламента в развитых демократических государствах служит важным институтом в системе «сдержек и противовесов». Верхняя палата имеет право обсуждать законы, принятые нижней палатой. Обычно закон не вступает в силу без одобрения верхней палатой, которая имеет право его отклонить, отправить на доработку, одобрить, внести собственные предложения. Часто верхняя палата имеет и собственные предметы ведения. В системе «сдержек и противовесов» предусмотрен механизм преодоления «вета» верхней палаты – чаще всего, это повторное голосование, где необходимо получить т.н. квалифицированное большинство (2/3 или 3/4 голосов парламентариев). Тогда проект становится законом в том виде, в котором его предложила нижняя палата.
Деятельность верхних палат не позволяет нижним «рубить с плеча», принимать законы на популистских и демагогических идеях. Большая консервативность верхних палат нашла отражение и в системе их формирования: в Сенат США избирается по 2 сенатора от каждого штата, состав Сената обновляется каждые 4 года лишь на треть; Совет Федерации России и бундесрат ФРГ формируются органами власти субъектов федераций, французский Сенат избирается местными органами власти, а не населением, палата лордов в Великобритании является наследственной.
Нетрудно заметить, что существование двух неравноправных палат законодательной власти позволяет добиться решения еще одной задачи – нижняя палата является представительным органом населения, в ней находит отражение, прежде всего, политический спектр; верхняя палата – представительный орган регионов и выражает, прежде всего, региональные, местные интересы.
3.4. Исполнительно-распорядительная власть – органы управления
Политическая практика показала, что в жизни, особенно в связи с переходом общества в индустриальную и постиндустриальную эпохи, деятельность исполнительных органов власти не исчерпывается одним лишь «исполнением законов». Это более основательная и многообразная управленческая деятельность, связанная с реализацией самого общественного предназначения государства, осуществлением его функций.
Вот почему такой острый характер имеет проблема подчиненности и порядка формирования правительства и отсюда – проблема выбора между президентской и парламентской формами правления. В парламентских государствах (Великобритания, Италия, Израиль, ФРГ) правительство – высший орган государственного управления – формируется лидером парламентского большинства. Реально (да и формально) в такой государственной системе глава правительства имеет больше прав и полномочий, чем глава государства (если таковой имеется).
В такой ярко выраженной президентской республике как США правительство состоит из администрации президента, занимающейся, прежде всего, внутриамериканскими вопросами, и государственного департамента (госдепа), имеющего собственного главу – государственного секретаря США, являющегося вторым по важности должностным лицом в государстве. Госдеп и госсекретарь ведают всеми внешними вопросами США (оборона, торговля, взаимоотношения с иностранными государствами, внешнеполитическая доктрина), подчиняясь президенту США, который является одновременно и главой государства и главой правительства.
Во Франции премьер-министр – глава правительства назначается президентом, но несет, ответственность не только перед ним, но и перед парламентом, который может отправить правительство в отставку, выразив вотум недоверия. В Российской Федерации правительство, имея собственного главу, все же напрямую подчинено президенту и несет ответственность перед ним (хотя предусмотрены Конституцией и механизмы парламентского воздействия на правительство). Осуществляя на профессиональном уровне большинство управленческих функций, присущих государству вообще, правительство, чаще всего еще и распоряжается государственной собственностью и государственными средствами – бюджетом. Поэтому совокупность правительства и неправительственных органов управления называют исполнительно-распорядительной ветвью власти.
3.5. Судебная власть и правоохранительные органы
Самостоятельная судебная власть, действующая независимо от законодательной и исполнительной, – один из признаков правового государства. Господство права предполагает, что суд должен быть независимым от влияния какого-либо властного органа и решать споры о нарушенном праве в качестве высшей инстанции, окончательно.
Выделение суда из администрации началось в XVI веке, в Англии, и далее этот процесс шел параллельно со становлением правового государства. В государственных системах большинства развитых демократических стран судебная власть отделена от других структурно, и правосудие является прерогативой только судов, чем устанавливается независимость суда как системы.
Кроме того, независимость судей обеспечивается:
1) их формальной независимостью – восприняв свой пост, судья утрачивает всякую зависимость от органа, его назначившего или избирателей; подчиняясь только закону;
2) несменяемостью – полномочия судьи могут быть прекращены только по суду;
3) пожизненностью – судья вправе лишь сам уйти в отставку (иногда все же устанавливается верхний возрастной ценз);
4) неприкосновенностью – судья не может привлекаться к уголовной ответственностью без санкции (разрешения) суда, в котором он состоит;
5) высоким уровнем материального обеспечения; высокий доход (заработная плата), высокий общественный статус, льготы, привилегии – все это также характерно для судей.
В некоторых странах (Франция, Италия) самостоятельность суда достигается расширением сферы его компетенции. Судебная система в этих странах включает в себя и государственный надзор за исполнением законов и весь объем следствия (в том числе и предварительного). Т.о. французские и итальянские судьи одновременно являются и следователями и прокурорами.
Политическая практика показала, что государственная система, и судебная власть в первую очередь, не могут существовать без специальных органов контроля за исполнением решений, охраны общественного порядка и внешней безопасности. Полицейские чины и службы были характерны уже в античности и средневековье: ликторы и центурионы в Риме, прево и бейлифы во Франции, ярыжки в России, шерифы в Англии.
Полиция, как служба охраны правопорядка в большинстве стран входит в систему административных (управленческих) органов. В США сложилась иная, децентрализованная система полиции, где каждое крупное структурное подразделение (в штате, городе, графстве) возглавляется выборным гражданским лицом – шерифом или маршалом. Наряду с местной полицией, правда, существуют и общегосударственная – федеральный департамент юстиции.
