что формальные организационные диаграммы – плохой ориентир для определения того, как организации работают в реальности или должны работать. Франклин Рузвельт счел полезным установить избыточные юрисдикции, чтобы гарантировать, что он обладает множеством источников информации и знаком с различными точками зрения на ситуацию.
Не так руководил своей президентской администрацией и кабинетом министров Ельцин. Нестабильность ожиданий касалась не столько последовательности задач, сколько продолжения пребывания в должности и, таким образом, сохранения прерогатив и привилегий, сопутствующих работе в администрации президента. Размывание юрисдикций было не столько функциональным средством обеспечения различных точек зрения, сколько дублированием, из-за которого отдельные подразделения не могли понять, кто на самом деле отвечает за выполнение тех или иных задач. Вместо того чтобы способствовать здоровому освещению различных вопросов, экспоненциальное увеличение размеров президентской администрации способствовало дублированию правительственно-министерских структур, юрисдикций между исполнительной и президентской ветвями власти, а также увеличению арен принятия решений, к которым могли обращаться бюрократы с целью саботажа президентских указов или парламентских законов. Частое создание и упразднение учреждений оставляло чиновникам слишком мало времени для программных размышлений и заставляло сосредоточиться в основном на личном политическом выживании.
В более общем плане Ельцин предпочитал проводить разнообразные манипуляции, настраивая фракции друг против друга и тем самым сохраняя или увеличивая свое влияние в качестве «верховного арбитра». В администрацию президента Ельцин включал представителей всех политических ориентаций, за исключением непримиримых коммунистов и радикальных националистов. Это, безусловно, рациональная стратегия поддержания власти. Это также, вероятно, рациональная стратегия для получения различных вкладов в общую работу и укрепления своего авторитета среди множества групп, но эта стратегия работает только в том случае, когда должностные лица и советники чувствуют себя в достаточной безопасности на своих постах. Если вместо этого «верховный арбитр» часто переключает свое внимание между предпочитаемыми им фракциями, а затем заставляет проигравших расплачиваться уходом с поста, результатом, скорее всего, будет подхалимство, попытки индивидов выслужиться перед президентом или коллективные усилия разрушить авторитет конкурирующих фракций и его расположение к ним («подсиживание»). У Ельцина modus operandi заключался в том, чтобы часто увольнять ведущих чиновников и их заместителей, а иногда и «уравновешивать» это увольнение произвольным снятием с поста эквивалентной фигуры из противостоящей фракции[452].
Одним из результатов такого стиля работы стало то, что идеологические или профессиональные группировки в президентской администрации пришли к соглашению для взаимной защиты от ненадежности работы под руководством непредсказуемого «командира». Еще одним результатом общей атмосферы всеобщей неуверенности и незащищенности стала широко распространенная и глубоко укоренившаяся коррупция в президентской администрации и в отдельных частях исполнительной власти. Многие чиновники просто не могли устоять перед искушением набить себе карманы, пока есть такая возможность. Почему бы и нет? Они жили в постоянной неуверенности относительно того, что именно нужно делать, чтобы выполнить возложенные на них задачи. Они в равной степени не были уверены в том, как долго они сохранят свою работу, независимо от ее результатов. Они оказались в привилегированном положении, дававшем множество возможностей использования государственной должности для извлечения частной материальной выгоды, и знали, что никогда не смогут так роскошествовать – или избежать уголовного преследования – вне правительства. В общем, вместо того чтобы порождать здоровую конкуренцию, подход Ельцина к управлению президентской и исполнительной ветвями власти неплохо защищал его личную власть от брошенных ей вызовов и мало способствовал созданию институциональной и политической поддержки для рационального принятия решений[453].
Видимо, Ельцин не замечал противоречий между своим стилем работы и требованиями административной надежности. Иными словами, он не осознавал, что его персонализм на самом деле увеличивает возможности чиновников среднего звена саботировать его политику. Расплывчатые президентские указы, которые либо принимались в обход парламента, либо нарушали конституцию, производили двойной эффект: оставляли толкование на усмотрение бюрократов и подрывали доверие к парламенту как к силе, контролирующей или дисциплинирующей бюрократию. В результате бюрократы получали как интеллектуальное, так и политическое пространство для игнорирования или переосмысления указов в своих интересах[454].
Ельцин понимал общее направление, в котором он хотел продвигать страну, но когда дело доходило до разработки комплексных программ, позволяющих закрепить его завоевания посредством укрепления государства, он терпел неудачу. Некоторые мемуаристы (как, например, один из его иностранных советников) критикуют Ельцина за то, что у него якобы отсутствовала политическая стратегия или философия трансформации [Попцов 1997: 431; Костиков 1997: 300–301, 323–324; Aslund 1995: 91]. Другие указывают на его личностные качества как на источник регулярных депрессий или нерешительности, что заставляло его растрачивать свои политические активы [Гайдар 1996:106–107,310-314; Костиков 1997:141–142,168-169,174; Коржаков 1997: 315]. Каким бы ни был источник его политических решений, последствия для реализации его консолидированных целей оказались негативными.
Успехи и поражения: плюсы, минусы и смягчающие обстоятельства
Ельцин наиболее успешно сочетал созидание с разрушением, уравновешивал трансформацию с сохранением идентичности и стабильностью и нейтрализовал силы реакции в трех сферах: отношения Восток – Запад, отношения с ближним зарубежьем и строительство российской нации. В сложной международной обстановке ему удавалось защитить сочетание либерального интернационализма и Realpolitik, позволявшее России «поигрывать мускулами», одновременно признавая свою слабость и находя новые союзы за рубежом, чтобы ее компенсировать. В сложном внутриполитическом контексте Ельцин выступал за сочетание патриотизма, этнической гордости и либерального национализма, отвергая крайние альтернативы, предлагаемые «красно-коричневой» коалицией. Во всех этих сферах он также помогал создавать институты, способные поддерживать либеральную ориентацию в долгосрочной перспективе. Таким образом, его успехи относились как к организационной, так и к культурной области и обещали устойчивость.
Однако в отношении государственного строительства и экономических преобразований Ельцин оказался гораздо менее эффективен. В этих сферах ему хуже всего удалось: 1) принять участие в созидательном разрушении, инициируя строительство регулирующей инфраструктуры рыночной экономики и представительной демократии; 2) изменить культурные и политические привычки, пробудив веру в новый порядок; и 3) создать климат и процессы для поддержания трансформации в долгосрочной перспективе. Вместо этого, допустив создание де-факто коррумпированного государства и ремонополизированного рынка, очень напоминающих советскую систему, которую они заменили, Ельцин поставил под угрозу весь свой преобразовательный проект. Ко времени его выхода в отставку к рыночно-демократическому проекту относилось скептически, если не враждебно, большинство населения, а националистические настроения росли, что могло в конечном итоге привести к уничтожению либеральных достижений в национальном строительстве, отношениях со странами ближнего зарубежья и международными отношениями с Западом.
При оценке лидеров недостаточно указать на их успехи и неудачи. Также необходимо учитывать масштабы ограничений и препятствий, с которыми они сталкиваются в каждой сфере. Легкие успехи или неудачи в «безвыигрышных» ситуациях не являются подходящими параметрами для оценки лидерских способностей человека.
При оценке неудач
