На первый взгляд референдум — одна из самых «чистых» демократических процедур. На деле, однако, он таит в себе немало сомнительного. Уже в первой трети XIX века беспристрастные наблюдатели могли заметить, что
(а) число людей, воздерживающихся от участия в референдумах — то есть либо не интересующихся обсуждаемыми проблемами, либо не способных в них разобраться, — как правило, было весьма значительным (до одной трети от общего состава населения);
(б) решения референдума сплошь и рядом принимались незначительным большинством (против высказывалось до 40 % голосовавших);
(в) мнение большинства имело неустойчивый, ситуационно-временной характер; по словам А. Фулье, оно репрезентировало «только то, что есть в народе на этот текущий момент».
Все это заставляло признать, что народ в референдуме отнюдь не всегда выражает свои доминирующие, долгосрочные и подлинные устремления. В самом деле, чего стоит народная воля, которая на одну треть вообще себя не выявляет, еще на четверть оказывается несогласной с собой, а в остальных 5/12 готова завтра же отменить то, что она твердо вотировала сегодня? Главная причина этой невыраженности, неадекватности и неуверенности (или, если говорить обобщенно, самоотчужденности) заключается в том, что референдум как наиболее традиционная и наиболее стихийная форма демократической практики мирится сдемобилизованностью гражданина как личности и с дефицитом его политической компетентности. Для обеспечения действительной народности народного референдума, замечал в этой связи выдающийся русский правовед П. И. Новгородцев, «необходимо как минимум, чтобы все и каждый с равной силой желали осуществления своей судьбы, чтобы все умели хотеть, были равно наделены даром воли».[17]
«Как минимум все и каждый…» — это, конечно, риторическое преувеличение. Но совершенно неоспоримо, что народность референдума в решающей степени зависит от уровня личностной гражданской активности и что последняя — хотя бы отчасти — обеспечивается известными политико-юридическими условиями. /424/
Каким же образом можно цивилизовать референдум и превратить его в палладиум народной воли? Размышляя над этим вопросом, представители раннебуржуазной политической теории сформулировали ряд нормативных требований, которые имеют значение для любой формы плебисцитарного действия и могут быть причислены к азбуке демократической культуры.
1. Тайное голосование непременно должно предваряться широким гласным обсуждением вотируемого акта. Это необходимо прежде всего для того, чтобы вырвать людей из политической спячки и свести до минимума число воздерживающихся от голосования.
2. Статус закона могут иметь лишь такие решения референдума, которые приняты квалифицированным большинством (то есть не менее чем двумя третями голосов).[18]
3. Точка зрения меньшинства не запрещается и может отстаиваться в любом собрании, если только оно не имеет характера нового плебисцита. Приверженцы этой точки зрения не должны терпеть никакого ущерба в своей карьере и престиже.[19]
4. Решения, принятые незначительным большинством, имеют статус временных постановлений. По истечении оговоренного срока они вотируются заново. Перерешение есть право разума и правомерный шанс меньшинства.
Но даже цивилизованный референдум ни в коей мере не является идеальной моделью народовластия. Главная беда в том, что в ходе прямого народного вотирования нельзя делать поправки и добавления к обсуждаемой форме закона. Решение здесь не вырабатывается, а скорее проштамповывается народом, как если бы он был чиновником: о действительном законотворчестве не может быть и речи.
Выявление этого коренного и неустранимого недостатка народных референдумов сыграло важную роль в критике всей концепции «прямой» демократии и в защите ее давней антитезы — идеи народного представительства.
Мысль о том, что наилучшей формой народовластия является правление народа, осуществляемоеопосредованно, черездоверенных лиц, была отчетливо выражена еще /425/ французским философом-просветителем Ш. Монтескье.
Принимая понятие народной воли, Монтескье трактовал его совершенно иначе, чем Руссо. Народная воля — не готовая данность и не субстанция, а скорее лишь искомое единство разнородных устремлений. Для его нахождения и формирования необходима ответственная, компетентная и систематическая законотворческая деятельность. Она должна осуществляться особым политическим органом — собранием народных представителей. Руссо прав, утверждая, что акт перепоручения народом своих законодательных полномочий содержит в себе рискованный момент отчуждения. И все-таки только благодаря этому акту народ может спастись от самоотчуждения, опасность которого была с трагической силой обрисована тем же Руссо: поскольку непосредственное народное самоуправление «невозможно в больших государствах и сопряжено со многими неудобствами даже в малых, то надо, чтобы народ делал через своих представителей все то, чего он не может сделать сам».[20]
Суждения Монтескье, порой совершенно наивные по мерке современной теории демократии, чрезвычайно интересны тем не менее в аспекте обсуждаемой нами темы «личность и право».
Монтескье утверждает персоналистски-юридическое понимание народного представителя. Последний мыслится как «квалифицированный гражданин», в котором отличительные качества всякой политически активной личности (гражданская честность, патриотическая обеспокоенность и юридическая компетентность) получают благороднейшее и образцовое воплощение. Чтобы опознать и выделить такого гражданина par excellence, не требуется никаких специальных познаний: для этого достаточно нравственного понимания людей — великого дара простолюдинов. «Народ, — пишет Монтескье, — обладает удивительной способностью выбирать не правильные решения, а тех, кто способен принять правильное решение, тех, которым он может доверить часть своего авторитета».[21]
Существует «угроза остаться в меньшинстве», в каком бы то ни было смысле. Всюду, где граждане оказываются перед необходимостью предусмотрительно угадывать возможное решение большинства и подгонять свои суждения под эту догадку, возникает опасность конформистской деформации народовластия, или перерождения демократии в охлократию. /426/
Тема выбора народного представителя с самого начала слита у Монтескье с темой преодоления местнической и групповой ограниченности. Депутат — не просто ходатай известной общественной группы, уполномоченный «проталкивать» ее особый наказ. Его призвание состоит прежде всего в разумном толковании общенациональных проблем. На народного избранника, замечал по этому поводу Б. Н. Чичерин, «возлагается здесь не исполнение частной воли доверителя, а обсуждение и решение общих дел. Он имеет в виду не выгоды избирателей, а пользу государства».[22]
Отсюда делается понятным и другой, не менее значимый поворот проблемы. Трактуя депутата как идеально-типического гражданина, Монтескье и его последователи решительно выступают против устойчивого (до наших дней дожившего) предрассудка, восходящего к эпохе сословного представительства. Привычно думать, будто в законодательном органе интересы аристократии лучше всего выразит дворянин, интересы крестьян — крестьянин, а интересы рабочих — рабочий. Уже ученик Монтескье Сийес понимал, насколько недемократичен подобный образ мысли. Подменять представительство по признанному гражданскому достоинству представительством по социальному происхождению значило бы превратить законодательное собрание в поприще групповых эгоизмов. Единственным основанием для предпочтения того или иного кандидата должны служить его программа и нравственный облик. Лишь в этом случае можно ожидать, что народный представитель, с одной стороны, будет неукоснительно (то есть не по врожденной склонности, а по депутатскому долгу) отстаивать интересы тех, кто его делегировал, а с другой — никогда не поставит эти интересы выше общенациональных потребностей.
При своем рождении на свет идея народного представительства была тесно связана с одним из самых глубоких измерений личной свободы. Предполагалось, что в акте выбора граждански достойного поверенного индивид реализует свою внутреннюю независимость по отношению ко всякой преднайденной общности (корпорации, цеху, сходке, толпе и т. д.). В программе и поведении предпочитаемого кандидата каждый вотирует нечто собственное, личное, и притом такое личное, которого он прежде не осознавал и, возможно, не смог бы усмотреть никаким иным /427/ способом. В этом смысле борьба кандидатов за признание избирателей служит политическому пробуждению и персонализации народной массы. Выбор депутата есть одновременно и выбор голосующим себя самого, то есть собственного, коренного и устойчивого интереса.
