в 1530-е годы Томас Кромвель, который первым начал рассматривать управление парламентом как неотъемлемый элемент правительственного влияния. Методы могли быть официальными и ведомственными: например, заблаговременная подготовка дела тайными советниками, которые потом заседали в качестве членов парламента и направляли дебаты в нужное русло; использование спикера для руководства палатой общин и определения последовательности рассмотрения законов; назначение комиссий для разработки законов или внесения в них поправок; определение продолжительности сессии, соответствующей целям правительства; использование королевского покровительства и в качестве последнего средства – королевского вето. Однако не менее важную роль играли неформальные дружеские связи, отношения «патрон – клиент», политические и религиозные контакты, а также территориальные и экономические интересы.
На неформальной арене действовали «люди дела», парламентарии, связанные с тайными советниками. Они служили для них экспертами, осведомителями, представителями и агентами по рекламе[774]. Томас Нортон и Уильям Флитвуд были лучшими из них. Нортон был лондонским адвокатом с умеренными пуританскими взглядами и активной враждебностью к католикам; его связи вели к Милдмею, Хаттону и Уолсингему, а также к Берли. Поистине «человек дела» с 1563 по 1581 год, Нортон был неутомимым членом комиссий, плодовитым составителем парламентских законопроектов и популярным человеком в палате общин. Флитвуд тоже был лондонским юристом. Он служил протоколистом в Сити с 1571 по 1592 год и более 30 лет проявлял активность в палате общин. Как Томас Диггес (клиент графа Лестера), Томас Даннетт (кузен Берли), Джеймс Далтон (связанный с Берли), Уильям Фицуильям (зять Милдмея) и более дюжины других, он имел целью облегчить течение парламентских дел, работая во взаимодействии с Тайным советом. Как объявил Нортон: «Все, чем я занимался, я делал по приказу палаты общин, и прежде всего по распоряжению Совета королевы там, и моей главнейшей заботой было во всем следовать Тайному совету»[775]. Таким образом, «люди дела» не имели цены: они были глазами Совета, его ушами и руками в нижней палате парламента. Один из них даже рекомендовал, чтобы закон о субсидии «был написан на бумаге и пергаменте» до начала сессии парламента – знаменательная рекомендация, поскольку она предполагает, что даже исключительное право палаты общин инициировать введение налогов Тайный совет мог свести к пустой формальности[776].
Однако если при Елизавете парламентом хорошо управляли, то только потому, что законотворческую деятельность должным образом направляли, поскольку, хотя королева настаивала на коротких сессиях парламента, на рассмотрение представлялось беспрецедентное количество законопроектов. Тогда как в правление Эдуарда VI на каждой сессии рассматривали в среднем 93 закона, а при Марии – 48, то во времена Елизаветы средний показатель составлял 126 биллей[777]. Даже эта цифра, возможно, неточна: в 1581 году Нортон сказал своим сотрапезникам, что написал «много законопроектов, которых не видели в палате общин»[778]. Соответственно, основная задача управления состояла не в том, чтобы «организовывать» или докладывать о ходе дебатов, а в том, чтобы совладать с потоком биллей, многие из которых касались личных, территориальных или групповых интересов. Приходилось расставлять приоритеты, отдающие предпочтение мерам государственного характера. Продуктивность елизаветинского парламента говорит о его успешности. Парламентарии создали 272 общих закона и 166 частных законов, в среднем по 33 закона в сессию. Общие цифры вводят в заблуждение, поскольку маскируют резкий спад законотворчества 1586–1587 годов и в 1589 году, когда было принято только 11 и 24 закона соответственно. К тому же в 1559, 1563 и 1584–1585 годах принимали больше частных законов, чем на других сессиях[779]. Однако общая картина совершенно очевидна. При этом на каждой сессии парламента давалось согласие на взимание налогов, за исключением 1572 года, когда его не запрашивали.
Из общих законов самые важные, после религиозного урегулирования и законов против рекузантства, касались социальной политики и уголовного права. Шаги к социальному обеспечению, более гуманные, чем порка и разрешенное нищенство, впервые предпринимались в 1536 и 1552 годах, а в 1563 году Акт о помощи бедным санкционировал сбор почти обязательных пожертвований для приходской помощи бедным, – его проводили церковные старосты под контролем мировых судей и епархиальные власти[780]. Отказ жертвовать мог привести к аресту, но размер пожертвования определял сам человек. Когда истек срок действия этого акта, парламент вернулся к проблеме и в 1572 году одобрил закон о наказании бродяг и помощи бедным. Отменяя предыдущее законодательство с 1531 года, этот акт совмещал суровость с позитивным взглядом на проблему. Взрослых бродяг предписывалось пороть и прокалывать им правое ухо за первое нарушение, за второе – судить как опасных преступников и вешать за третье, невзирая на неподсудность духовенства светскому суду. Однако этот закон также ввел программу обязательных местных налогов для помощи престарелым и больным бедным. Мировым судьям надлежало в каждом приходе зарегистрировать бедных, определить сумму на их содержание и назначить инспекторов управлять работой системы социального обеспечения, используя дополнительные средства на создание исправительных домов для бродяг[781]. Кроме того, в законе 1576 года впервые осуществили замыслы, обсуждавшиеся еще в 1530-х годах, предписав закупать сырье, такое как шерсть, лен, конопля или железо, и обеспечивать работой трудоспособных безработных на приходском уровне[782].
Разумеется, эти меры не содержали в себе ничего, чего бы уже не использовали в более просвещенных городах. В парламент они поступили как частные инициативы, прежде чем их воспринял Тайный совет. Тем не менее они определили основы реалистичного государственного свода законов, завершенного в 1598 и 1601 годах, когда последующие Акты о помощи бедным усовершенствовали, расширили предыдущее законодательство и упорядочили его применение. В частности, определили обязанности инспекторов по делам бедных и мировых судей; дали полномочия брать под стражу или налагать арест на имущество не желающих платить налоги; прописали положение о выплате пенсий раненым военнослужащим в смежном Акте о помощи солдатам и матросам[783]. Кроме того, в 1598 и 1601 годах были приняты законы о строительстве больниц и исправительных домов, а также о контроле над благотворительными организациями[784]. И наконец, в 1593 году отменили наказания для бродяг в виде протыкания ушей и смертной казни, но кодифицированный Акт о бродяжничестве 1598 года постановил опасных преступников высылать или отправлять на галеры, а других бродяг пороть и направлять в исправительные дома[785].
Во всем этом законодательстве подразумевается, что следует поддерживать постоянный баланс сельского и городского населения и всех принуждать к работе. Страх перед бродяжничеством в тюдоровской Англии в основном исходил от осознаваемой угрозы, которую безработные люди создают для частной собственности, когда выходят на большую дорогу[786]. Однако реформа законов о труде уже запоздала, когда Елизавета взошла на трон. Предыдущее законодательство разрушила инфляция, а эпидемия гриппа 1556–1560 годов стала причиной беспорядков. Забастовки во многих городах означали, что рабочим придется платить больше, чем определено законом. Соответственно, центральное правительство и местные магистраты хотели заново отрегулировать трудовые отношения[787].
Парламент 1559 года подготовил сцену для действия. Программа Тайного совета включала два закона: один «о сельскохозяйственных рабочих
