Парламентские комиссии, или комитеты, – это специальные органы, образованные из депутатов, главной целью которых является подготовительная работа по созданию и оценке законопроектов, а также для контроля за выполнением законов или за деятельностью исполнительной власти.
Парламентские комиссии в абсолютном большинстве состоят только из депутатов и играют исключительно важную роль, поскольку решения, принимаемые ими, очень часто предопределяют решения, которые будут приняты на сессии.
Комиссии парламента бывают временные и постоянные, специализированные и универсальные. Чаще всего создаются постоянные комиссии на весь срок деятельности палаты парламента и прекращают свои действия вместе с прекращением полномочий данной палаты. Обычно если парламент двухпалатный, то в каждой из палат действуют свои комиссии. Иногда они дублируют друг друга, имеют одинаковые названия и занимаются примерно одним и тем же кругом вопросов, а иногда эти комиссии не совпадают ни по названию, ни по кругу дел и проблем.
Временные комиссии создаются для выполнения какой-то конкретной задачи, после выполнения которой они либо распускаются, либо расходятся. К ним могут быть отнесены следственная комиссия, редакционная комиссия по выработке текста какого-то законопроекта, конституционная комиссия и т. д.
Постоянные комиссии бывают специализированными (отраслевыми) и неспециализированными. Специализированные комиссии легче всего представить, если вспомнить типичный набор министерств в той или иной стране: министерства обороны, внутренних дел, здравоохранения, народного образования и т. д. – примерно по такому принципу создаются и постоянные комиссии (комиссии по иностранным делам, сельскому хозяйству, транспорту, охране здоровья и т. д.).
Постоянные комиссии обычно образуются на основе пропорционального представительства от партийных фракций: партии с большинством в парламенте имеют большинство и в комиссиях. Как правило, представители больших фракций возглавляют комиссии, они доминируют в парламенте, поэтому могут поставить своих представителей руководить комиссиями и иметь там большинство. Деятельность комиссий происходит за «закрытыми дверями» и не афишируется.
Парламентские комиссии (комитеты) всегда предварительно обсуждают законопроекты. Без мнения и заключения членов комиссии законопроект не может быть поставлен на голосование. Комиссии имеют право вносить в законопроекты поправки, которые иногда могут быть настолько существенными, что искажают первоначальный смысл закона. Комиссии состоят из депутатов, но при необходимости в них могут приглашаться в качестве специалистов государственные чиновники, бизнесмены, ученые для того, чтобы объяснить неясные моменты в законопроектах и выступить в качестве экспертов.
В некоторых случаях между понятиями «комиссии» и «комитеты» нет разницы. Но, например, в США комитет – более важный орган, постоянно действующий, а комиссия – собрание депутатов с менее важными полномочиями. Комиссии и комитеты работают на основе регламентов палаты, кроме того, могут приниматься специальные положения, которые регламентируют более конкретные области их работы. Отдельные нормы о комитетах и комиссиях могут содержаться в конституциях и конституционных законах.
Партийные объединения депутатов чаще всего называются партийными фракциями, но они могут называться и по-другому: фракция (Германия), парламентская группа (Франция, Италия и др.), парламентская партия (Великобритания), партийные клубы (Австрия, Польша, Хорватия). Иногда применяются наименования и партийная фракция, и депутатская группа. Это может обозначать не одно и то же: партийная фракция состоит из депутатов, которые избирались по спискам одной партии и представляют эту партию в парламенте, а депутатская группа представляет, например, объединение депутатов, которое образовалось уже после выборов из беспартийных депутатов или депутатов, вышедших из партийных фракций.
В большинстве западных стран партийная дисциплина внутри фракций очень строгая. Если депутат ее не соблюдает, он исключается из фракции. Потеряв партийную поддержку, будучи «уволенным» из партийной фракции, он теряет половину или больше своей силы. Рядовые депутаты («заднескамеечники») какого-то реального влияния на работу фракции не оказывают. Основным способом для них проявить себя является возможность задавать вопросы членам правительства или выступать с каким-то интересным сообщением во время прений.
В парламентах могут быть иные органы и структурные части помимо комиссий, комитетов и партийных фракций. В некоторых странах есть специальные органы парламентского контроля: ревизоры, контролеры. Должность омбудсман впервые была создана в Швеции, главная его задача – контроль за деятельностью административных органов (например, полиции). В настоящее время институт омбудсманов получил развитие, они чаще всего называются уполномоченными по правам человека, и их компетенция расширена. Эти должностные лица избираются парламентами, они в ряде случаев имеют значительный штат сотрудников и являются как бы специальным органом по рассмотрению жалоб.
Парламенты создают так называемые счетные палаты, или комиссии. Их задача – проверять выполнение и соблюдение статей бюджета. Некоторые парламенты создают иные контрольные органы или назначают специальных должностных лиц (в Германии – уполномоченный Бундестага по делам обороны и армии).
Вне зависимости от того, закреплена ли компетенция парламента в конституциях или законах или нет, круг вопросов, которыми он занимается (полномочия парламента), всегда охватывает определенную сферу общественных отношений. Если полномочия парламента закрепляются в конституциях, то обычно это полномочия законодательного характера, полномочия в сфере финансов, полномочия по контролю над деятельностью правительства и полномочия, связанные с формированием других органов государства. Такая четырехзвенная схема является перечислением минимальных возможностей и полномочий любого парламента. Однако и конкретные конституции, и специальные законы закрепляют более развернутый перечень полномочий парламента. Например, называются еще полномочия в области внешней политики, отдельно выделяются полномочия в сфере обороны и безопасности, а также судебная функция парламента. Минимальный круг вопросов, которым занимается парламент, – это указанные четыре направления. Чаще называют шесть или семь. В некоторых источниках приводится даже восемь направлений деятельности или полномочий парламента. Например, кроме всего названного, к полномочиям парламента относят: назначение референдумов, полномочия по передаче части своих полномочий – делегирование полномочий какому-либо органу (как правило, правительству). Однако, какие бы ни были классификации и перечни полномочий парламента, основным его полномочием является издание законов.
Полномочия в сфере финансов парламента – право устанавливать налоги и правила выпуска денег, контролировать эмиссию, выпускать займы, осуществлять контроль за расходованием государственных денег, утверждать бюджет страны и т. д.
Полномочия в области внешней политики – ратификация международных договоров и соглашений, объявление войны и заключение мира и др. В данной сфере решение принимается и исполнительной, и законодательной властью, но окончательную точку ставит парламент.
Важной частью полномочий парламента являются полномочия в области формирования государственных органов, в сфере назначения либо избрания должностных лиц, либо участие в выборах и назначении должностных лиц, а также контроль над деятельностью правительства.
Есть различные формы парламентского контроля: обсуждение основных направлений деятельности правительства (обычно на первой сессии после его избрания или ежегодно на первой сессии после парламентских каникул); контроль посредством парламентских комиссий и комитетов; специальные парламентские запросы или вопросы; интерпелляции; контрольные полномочия, которые осуществляют специальные должностные лица: ревизоры, контролеры, омбудсманы и т. д.
В Республике Беларусь также есть традиции парламентаризма. Например, еще в Великом Княжестве Литовском (ВКЛ) действовал «Вялiкi вольны сейм», в советское время данные функции возлагались на Съезд Советов БССР, ЦИК (Центральный Исполнительный Комитет), Верховный Совет, который, согласно Конституции, оставался высшим представительным и законодательным органом государственной власти в Республике Беларусь до 1996 г. На основе проведенной в 1996 г. конституционной реформы в Беларуси был учрежден Парламент – Национальное собрание – состоящий из двух палат: Палаты представителей и Совета Республики. Национальное собрание – представительный и законодательный орган Республики Беларусь. Каждая из палат Парламента обладает самостоятельными полномочиями, которые определены в гл. IV Конституции Республики Беларусь. Конституция не предусматривает вопросы совместного ведения палат.
