Конституция РСФСР 1918 года, помимо лишения избирательных прав ряда категорий граждан по классовым и социальным признакам, не предполагала проведение прямых (как это было предусмотрено в Положении о выборах в Учредительное собрание) выборов съездов Советов и устанавливала существенные преимущества в представительстве на съездах Советов городского населения по сравнению с сельским. Для обеспечения в стране, где крестьяне составляли более 74% населения, преимущественного представительства городского пролетариата на областных и губернских съездах Советов устанавливались разные квоты для городского и сельского населения. Высший орган власти РСФСР – Всероссийский съезд Советов – формировался из представителей городских Советов и губернских съездов Советов. Первые поставляли одного депутата от 25 тысяч избирателей, вторые – одного депутата от 125 тысяч жителей.
Такая пропорция автоматически ставила во главу угла не свободное волеизъявление избирателей, а контроль организаторов выборов за проведением избирательных собраний, с тем чтобы гарантировать нужный классовый состав депутатов. При открытии избирательного собрания первым делом зачитывался список лиц, лишенных избирательных прав, и только потом шло открытое голосование, как правило, путем поднятия рук за ту или иную безальтернативную кандидатуру. Лишь в ряде крупных городов (Москве, Петрограде) голосование было тайным и проходило по пропорциональной системе (голосовали за партийные списки). Основными организационными документами, составлявшимися в ходе голосования, были списки лиц, лишенных избирательных прав, которые должны были заблаговременно вывешиваться на видном месте, а также протоколы избирательных собраний. Списки избирателей, как правило, не составлялись.
О проблеме «лишенцев» следует сказать особо. Списки лиц, лишенных избирательных прав, в городах составляли и вели преимущественно фабрично-заводские профсоюзные комитеты. В сельской местности этим занимались комитеты бедноты или сами сельские Советы. Особенностью правового положения «лишенцев» была не только потеря ими активного и пассивного избирательного права на выборах Советов. Вместе с потерей избирательных прав они вовсе лишались правового статуса гражданина. «Их не принимали на работу в государственные учреждения и на промышленные предприятия. Им ограничивали доступ в средние и высшие учебные заведения. Они не могли служить в Красной Армии. Но самое главное, эти граждане лишались социальной поддержки государства: им не выплачивали пенсии, пособия, отказывали в социальном страховании. И наконец, они не имели права на „заборную книжку“, ставшую основным документом на получение продуктов питания после введения в конце 1928 г. карточной системы»[31].
Общее количество лишенцев стало фиксироваться лишь начиная с 1922 года. В разные годы оно существенно изменялось. Например, в 1929 году в городах оно достигало 9, 5%, а на селе – 4, 1%[32].
Проблема «лишенцев» имела более серьезные политические последствия, нежели просто отстранение от выборов значительного количества так называемых «эксплуататоров». Этот институт оказывал мощное репрессивно-психологическое воздействие на все население страны. В списках лишенцев ввиду их произвольного составления мог оказаться любой житель страны. Поражение в гражданских правах стало инструментом административного давления государства на все население страны.
Формально включение в список «лишенцев» можно было обжаловать вплоть до ЦИК СССР. Однако классовые принципы проведения выборов свели такую возможность к нулю, предопределив главенствующую роль фигуры уполномоченного по выборам, а также соответствующих государственных органов, в первую очередь – Народного комиссариата внутренних дел, на который была возложена функция по организации Советов и их выборов. Для контроля за ходом выборов в губернских и уездных исполкомах в начале 1918 года были образованы соответствующие отделы, являвшиеся местными органами НКВД. На время проведения избирательных кампаний активно привлекались штатные милиционеры, а также специально подготовленные уполномоченные по выборам.
Являясь исполнительным органом Президиума ВЦИК, НКВД осуществлял наблюдение за своевременным созывом губернских, уездных и волостных съездов Советов, контролировал правильность выборов в Советы и на съезды Советов; рассматривал жалобы на действия избирательных комиссий, делегировал своих представителей на заседания Советов и съезды Советов, наблюдал за осуществлением других политических прав и свобод трудящихся. Документально эти функции были закреплены в Положении о НКВД лишь в 1922 году[33].
Как отмечалось выше, Советы имели право самостоятельно определять порядок осуществления избирательного права, разрабатывать положения и инструкции по выборам в местные органы государственной власти. При этом НКВД осуществлял даже контроль за местным правотворчеством (прежде всего с точки зрения соблюдения классовых принципов устройства и формирования Советов). Так, 2 февраля 1918 года отдел местного управления НКВД довел до сведения Коллегии по управлению Петроградской губернией, что ее инструкция по перевыборам противоречила основным принципам советской власти, ибо принимать участие в Советах имели право не все, а только трудовое население. Контроль за классовым составом Советов для НКВД имел приоритетное значение. По указанию НКВД губернские отделы управления проводили совещания работников, которым предстояло выезжать на места для проведения перевыборов с целью осуществления строгого контроля за социальным составом избираемых местных органов власти. Более того, на начальном этапе органы НКВД попросту формировали местные избирательные комиссии.
На уровне губернии и уезда эти комиссии возглавлялись, как правило, заведующими отделов управления, осуществлявшими руководство избирательными комиссиями (в ряде случаев местные комиссии вообще не создавались, а их функции полностью возлагались на уполномоченных по выборам). Отделы управления регулировали деятельность уполномоченных по выборам посредством принятия инструкций. Так, инструкция, принятая в Кинешемском уезде, указывала, что «вся ответственность за успешное проведение собраний по перевыборам возлагается на уполномоченного, который в назначенный день разъясняет населению порядок предстоящих выборов, в случае затруднений немедленно доносит в уездный отдел общего управления». В обязанности уполномоченных входила и проверка правомочий избирателей. По окончании избирательных кампаний в селе или волости вся отчетность о ходе выборов поступала на контроль в уездные, а затем губернские избирательные комиссии, которые, в свою очередь, информировали о результатах выборов президиумы исполкомов. В случае обнаружения фактов нарушений установленного порядка выборов на отделы управления возлагалась обязанность по их расследованию.
Например, президиум Владимирского губернского исполнительного комитета на заседании 30 июня 1919 года поручил губернскому отделу управления «точно расследовать правильность выборов Меленковского городского Совета, предоставив в последующем обстоятельный доклад». По материалам расследования исполком мог принять решение об отмене результатов выборов. Например, в Иваново-Вознесенской губернии после проведенной проверки «в 12 волостях Тейковского уезда перевыборы признаны неправильными и назначены вторично».
Таким образом, в качестве дополнительных черт периода пролетарской диктатуры в России необходимо констатировать не только отсутствие независимой системы избирательных комиссий, которые в ряде случаев дополнялись или даже заменялись иными видами государственных органов, но и специфический характер деятельности органов внутренних дел по обеспечению политических, в том числе избирательных, прав и свобод трудящихся. Эти факторы в совокупности с уже отмеченной системой лишения отдельных категорий граждан избирательных прав, тотальным контролем за процедурой голосования привели к практически полному отторжению населения от Советов.
Это стало наиболее наглядным в начале 1920-х годов, когда после завершения Гражданской войны появилась реальная возможность возобновления выборов городских и сельских Советов. Организаторы этих выборов столкнулись с большими трудностями. Катастрофически упала явка. На выборы являлось максимум 15–20% трудящихся-избирателей. Следует учесть и то, что к этому времени перестали существовать даже остатки политических партий. Все это привело к тому, что местные и центральные Советы рабочих и солдатских депутатов стали однопартийными, их работа все более бюрократизировалась, а съезды Советов как органы власти стали постепенно утрачивать свои позиции. Так, VII съезд Советов, проходивший в декабре 1919 года, изменил порядок работы ВЦИК. До этого ВЦИК, который между съездами, по сути, был высшим органом государственной власти в стране и постоянно действующим институтом, собираясь на свои заседания порой по несколько раз в месяц. По постановлению VII съезда Советов, ВЦИК стал собираться на сессии раз в два месяца, а в промежутках между сессиями его заменял президиум. Переход к сессионному порядку работы обосновывался тогда тем, что в результате этого члены ВЦИК могли больше работать на местах, в массах, им не было нужды постоянно находиться в Москве. Но каковы бы ни были мотивы принятия этого решения, на практике это неизбежно привело к серьезному повышению роли узких по составу органов – Президиума ВЦИК и Совета народных комиссаров (правительства), опиравшихся на назначаемый аппарат.
