Массовая миграция крестьян в города, связанная с интенсивной индустриализацией и кризисом сельского хозяйства, строительство все новых промышленных предприятий без учета экологических требований (очистка сточных вод, деятельность жилищно-коммунального хозяйства, уборка и захоронение бытового мусора) привели к огромной скученности населения в урбанизированных зонах. Только за 1926–1936 гг. количество горожан в РСФСР увеличилось с 16,7 млн чел. до 35,8 млн чел. и их доля в общей численности жителей республики возросла с 18 до 33 %[82].
Вплоть до 1960-х гг. из идеологических соображений проблема охраны природы расценивалась главным образом как санитарная, а не экологическая. Самым пагубным образом сказалась на состоянии окружающей среды имевшая место в течение рассматриваемого этапа нехватка нормативно-правовых актов экологического характера, поскольку данная сфера деятельности государства не считалась приоритетной. Механизм практического решения этой важной проблемы фактически отсутствовал.
В начале 1930-х гг. в процессе формирования административно-командной системы широкое распространение получили репрессивные методы укрепления господства государства над обществом. Прослеживается четкая тенденция к ужесточению норм, обусловливающих преступность и наказуемость деяний. Действия должностных лиц, нарушающих положения об охране природы, квалифицировались по статьям о должностных преступлениях, а ответственность частных лиц за эти деяния не предусматривалась[83].
Третий этап советского периода, названный нами, охватывает три десятилетия, начиная с середины 1950-х гг. В это время «давление» общества на природу, загрязнение окружающей среды и эксплуатацию естественных богатств приняли беспрецедентные масштабы. Заметно проявились признаки значительного истощения природных ресурсов. В поисках выхода из сложной социально-экономической и экологической ситуации руководство страны приняло решение часть полномочий центра передать на уровень союзных республик. Это нашло отражение в развитии нормативно-правовой базы – в конце 1950-х – начале 1960-х гг. в союзных республиках вступили в действие законы о природопользовании и охране природы, в которых охрана окружающей среды провозглашалась важной государственной задачей.
В Советском Союзе началась разработка нового законодательства, регулирующего природопользование, правовое регулирование которого главным образом реализовывалось с точки зрения экономических интересов, и основное внимание было направлено на размещение и развитие производительных сил страны по экономическим зонам[84]. Земля и ее природные составляющие являлись основным объектом правового регулирования и «брались под защиту закона лишь в той степени, в какой она была экономически выгодна государству»[85].
В связи с этим следует коснуться вопроса места правоохранительной деятельности в свете подходов советских юристов к реализации экологической функции государства как неотъемлемой части комплекса функций государства. Данная проблема рассматривалась с точки зрения задач, которые стояли перед советским государством. Формы реализации функций государства дифференцировались в зависимости от содержания самих функций. Такие формы считались едиными как для деятельности государства в целом, так и для отдельных направлений его деятельности, т. е. функций. Из этого делался вывод о том, что отдельные основные функции государства такого типа «не могут обладать спецификой в отношении форм их осуществления: все функции осуществляются в одних и тех же формах»[86].
Большинством специалистов осуществление функций социалистического государства рассматривалось как практическая деятельность государства, направленная на претворение в жизнь целей государства и решение стоящих перед ним задач[87]. Формы осуществления государственных функций рассматривались как сложное и неоднозначное явление. По данному поводу высказывалось немало мнений – по утверждению В. В. Копейчикова, в те годы в отечественной правовой литературе можно было насчитать до одиннадцати классификаций форм реализации функций государства[88]. Называлось разное их число – три (законодательство, управление и правосудие) или четыре (к уже названным причислялась надзорная деятельность). Имелись подходы, согласно которым такими формами считались осуществление местной государственной власти и т. д.[89] С формами осуществления государственных функций связывались признаки осуществления функций государства как деятельности основных звеньев его механизма: назначение как цель данного вида государственной деятельности; организация органов, выполняющих эту деятельность; способы ее выполнения[90].
Следует отметить, что организационной формой деятельности государства по осуществлению его функций считалось проявление «однородной по своим внешним признакам деятельности органов государства, не влекущей за собой правовых последствий»[91]. Указывалось, что таковыми могут быть: организационно-массовая; культурно- и политико-воспитательная; учетно-статистическая работа государственных органов; вооруженная защита страны от агрессивных действий со стороны ее врагов и т. д.[92]
Рассматривались правовые формы государственной деятельности, под каждой из которых понималась «однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность органов государства по руководству обществом путем издания правовых актов». К таким формам были отнесены: правотворческая (нормотворческая) деятельность, включающая деятельность государства по созданию правовых норм, их изменению или отмене; правоисполнительная (оперативно-исполнительная) деятельность, охватывающая деятельность исполнительных органов по реализации предписаний правовых норм; правоохранительная деятельность, представляющая собой деятельность по охране правовых норм от нарушений[93].
Как отмечает И. С. Уханов, реальность существования экологической функции государства проявляется, в частности, в формировании совокупности соответствующих нормативно-правовых актов[94]. Однако своеобразие в законодательной деятельности советского государства осуществления его экологической функции в течение рассматриваемого этапа заключалось в том, что принимаемые нормативно-правовые акты по большей части рассматривались в качестве элементов политики государства в экономической (рациональное использование и сохранение природных богатств как объекта хозяйственной деятельности) и социальной (забота об оздоровлении окружающей среды как необходимой предпосылки создания благоприятных условий жизни трудящихся) сферах. Развитие экологического законодательства постепенно приводит к разделению его на виды. Принятие в 1968 г. Основ земельного законодательства СССР и союзных республик[95] повлекло за собой принятие Основ водного законодательства (1970 г.)[96], Основ законодательства о недрах (1975 г.)[97], Основ лесного законодательства (1977 г.)[98]. В 1980 г. были приняты новые нормативно-правовые акты – Закон СССР «Об охране и использовании животного мира»[99] и Закон СССР «Об охране атмосферного воздуха»[100].
Неотъемлемой частью комплекса мер по реализации экологической функции государства является применение ответственности за нарушение экологического законодательства. Данная проблема была актуальна и во время существования СССР. Юристы отмечали связь ответственности как составной части содержания природоохранной деятельности и правовой охраны природы как комплекса предупредительных, запретительных, регулятивных и карательных мер. Понятие ответственности в области охраны природы рассматривалось применительно к особенностям установления и применения уголовной, административной, гражданской ответственности за нарушение природоохранного законодательства. Подобный подход сохраняется, в основном, до настоящего времени. Однако, как отмечал один из ведущих специалистов данной отрасли права В. В. Петров, в середине 1970-х гг. предпринимались попытки синтезировать правовые нормы, регулирующие отношения ответственности в области охраны природы, в комплексный межотраслевой институт эколого-правовой ответственности. При этом основное значение в данном контексте отводилось таким соображениям, как:
– повышение роли комплексной охраны окружающей среды;
– единство объекта правонарушения и последствий этого нарушения – вреда природной среде;
– трактовка экологической ответственности как двуединого структурного подразделения, состоящего из правил охраны природы, которые становятся предметом нарушения, и природоохранительного правоотношения, возникающего в результате их нарушения;
