Сами реформы были вызваны крайней необходимостью, т. к. вопрос стоял о сохранении социально-политической системы. Паника на бирже и банковский кризис, обострение классовой борьбы и рост преступности, около 25 % безработных от всего трудоспособного населения – все это требовало эффективных и оперативных мер со стороны государства. Еще будучи губернатором штата Нью-Йорк в конце 20-х начале 30-х гг. XX в., Рузвельт заявил: «Помощь этим несчастным гражданам (безработным) должна быть представлена Правительством не в форме милостыни, а в порядке выполнения общественного долга»[67]. В противовес саморегулируемой экономике новый президент выдвигал идею «сочетания интересов», где каждой социальной группе, будь то работники, будь то предприниматели, надлежит осознать себя частью целого, звеном общего плана. Члены «мозгового» центра президента, профессора Колумбийского университета Р. Моли, Р. Тогвелл и А. Берли предполагали сотрудничество всех классов во имя общественных интересов. Целью развития Тогвелл считал «необходимое для всех, а не роскошь для немногих». Берли был сторонником «коллективизма без коммунизма»[68].
Значительное место в государственной политике в период кризисного состояния экономики отводилось вопросам социальной защиты населения, в том числе общественному призрению. Создается целый ряд организаций, которые при различной степени участия государства и в основном на бюджетные средства организовывали для безработных общественные работы, прежде всего для лиц в возрасте от 18 до 25 лет. Это Гражданский корпус сохранения ресурсов, Администрация гражданских работ и Администрация по обеспечению работой. Первоначально профсоюзы осудили такую практику, заявляя, что идут милитаризация труда и «сбивание» заработной платы, но впоследствии функционеры АФТ были вынуждены сделать шаги навстречу государственной политики занятости. Общественные работы облегчали положение безработных, но не решали проблему занятости в целом. Федеральный фонд помощи безработным всех возрастов, имевших ранее постоянную работу, создавался за счет специального налога на предпринимателей, а распоряжались ими власти штатов. К 1938 г. каждый штат ввел ту или иную форму страхования по безработице. 14 августа 1935 г. был подписан Закон о социальном обеспечении, предполагавший в числе прочего создание Управления по социальному обеспечению. Многим категориям рабочих по достижении 65-летнего возраста назначались небольшие пенсии. Взносы в пенсионный фонд делались работниками и предпринимателями[69].
Система выплаты пенсий и пособий оказалась очень сложной, с существенными отличиями в различных штатах. Но принципы заботы государства о гражданах, ответственности правительства за благосостояние народа получили свое законодательное утверждение. На повестке дня стало образование двух новых министерств: социального обеспечения и общественных работ.
Отметим, что еще в 1933 г. был принят закон Вагнера-Пейзера, учреждающий службу найма Соединенных Штатов при министерстве труда. Раздел III Закон о социальном обеспечении 1935 г. требовал, чтобы штаты выплачивали социальное пособие только через государственные службы найма или через такие органы, которые создаются с одобрения Министерства труда США. Впоследствии во всех штатах требовалось, чтобы претенденты на пособия были зарегистрированы в местных государственных службах найма.
Формированию основ социального обеспечения способствовал ряд факторов. Это целенаправленная государственная социальная политика, активизация рабочего, в том числе забастовочного, движения, осознание частью предпринимателей необходимости идти на уступки, объективная потребность в социальном взаимодействии в условиях обострения кризисов и угрозы для всей социально-экономической системы. В определенной мере сказывалось и влияние ситуации в СССР. Активное государственное вмешательство в экономику, значительная степень материального равенства граждан, мощная система социального обеспечения и гарантия занятости в Советском Союзе являлись существенными «раздражителями» Запада. Такая ситуация давала дополнительный стимул и пример рабочему движению, одновременно демонстрируя правительствам и предпринимателям возможные последствия революционного взрыва. Американский писатель Т. Драйзер имел все основания заявить по поводу появления социального законодательства в США в 30-х гг: «За это я благодарю Маркса и красную Россию». Таким образом, в 30-е гг. XX в. в США выделились две традиционные для других развитых стран сферы социального обеспечения: социальное страхование и государственное вспомоществование.
Существенные изменения начали происходить после Второй мировой войны, которая значительно повлияла на средний уровень доходов населения США. По сравнению с 1939 г. к 1945 г. он вырос более чем в 2 раза, а прибыль сельского хозяйства – в 2,5 раза[70]. Некоторые американские ученые даже говорят о «порожденном войной процветании». Тем не менее, именно в это время начала складываться система государственных программ помощи социально незащищенным слоям населения, расцвет которой пришелся на конец 60-х – 70-е гг. Социальное обеспечение, получившее наименование welfare, по американской терминологии означает социальное страхование и государственную помощь бедным. Последняя не была связана с внесением каких-либо взносов в соответствующие фонды и не соотносились с величиной получаемой заработной платы. Критерием выступала нуждаемость, определяемая по «социально необходимому» минимальному доходу для семьи. Право на такие выплаты сопровождалось по общему правилу доказыванием нуждаемости. Они касались прежде всего родителей малолетних детей и мужей, обязанных содержать своих жен. Уровень нуждаемости определялся в результате обследования, а официальной целью вспомоществования определялась борьба с бедностью. Социальная доктрина президента Л. Джонсона (1964 г.) именовалась даже «войной с бедностью». В целом США эту «войну» выиграли, и в 1973 г. число бедняков снизилось по сравнению с концом 50-х гг. более чем в 2 раза и составило
11,1 % населения. При этом стандарты бедности были достаточно высокими, а по российским меркам это даже трудно назвать бедностью. С 1972 г. федеральное правительство перестало выдавать субсидии штатам для оказания помощи престарелым, слепым и нетрудоспособным. Взамен была создана финансируемая федеральным правительством Дополнительная программа социального обеспечения с целью поддержания единого общенационального уровня жизни данной категории лиц. Примечательно, что уже в 1973 г. средний доход семьи наемного работника превысил доход среднестатистической американской семьи[71]. Ниже мы рассмотрим основные государственные программы помощи бедным, система которых сформировалась к концу 70-х гг. XX в.[72] Отметим, что на две трети они финансируются федеральным правительством.
1. Программа помощи семьям, имеющим на иждивении детей, один из родителей которых, обычно отец, умер, не имеет работы или ушел из семьи. Она была принята еще в 40-х гг. XX в., а затем ее масштабы непрерывно расширялись. При этом среди получателей такой помощи оказывалось немало трудоспособных лиц, что вызывало недовольство значительной части американских налогоплательщиков. Для последних приоритетом были образование, государственный транспорт и работа полиции. Согласно все еще господствующей «индивидуалистической доктрине» трудоспособные бедняки должны были содержать себя и свою семью собственным трудом при поддержке частной благотворительности. В 1967 г. были введены материальные стимулы для работы неработающих матерей. В случае их трудоустройства они сохраняли за собой на некоторое время право на получение пособия. В тот период получило распространение предложение при отказе от имеющихся вакансий лишать трудоспособных безработных права на получение пособия по бедности.
2. Программы оказания медицинской помощи. Принятие этих программ было обусловлено отсутствием единой системы медицинского страхования и медицинской помощи. Самой первой программой вводилось медицинское обслуживание матерей и детей посредством софинансирования из государственного бюджета и бюджета штатов. Она была введена еще в конце 30-х гг. XX в. Программа Medicaid (медицинская помощь) была введена на основании
XIX раздела поправок к Закону Керра-Миллса (1960 г.), которые были приняты в 1965 г. Она касалась лиц, получавших пособие по вспомоществованию, прежде всего увечных детей и престарелых, подростков и молодежи до 21 года, имеющих низкие доходы, и др. Ее финансирование осуществлялось совместно из федерального бюджета и бюджета штатов, причем доля государственного федерального финансирования колебалась от 83 до 50 %. Критерии для получения данной помощи были настолько размыты, что более 30 % ее получателей даже по официальным данным не относились к беднякам. Другая программа Medicare (медицинское обслуживание) предполагала оказание медицинской помощи путем частичного возмещения затрат на медицинские услуги всем лицам пожилого возраста. Ее основой послужили уже названные поправки 1965 г. к закону Керра-Миллса 1960 г., причем такая помощь предоставлялась независимо от дохода и не предполагала нуждаемости пожилого лица. Medicare предоставляет также возможность добровольного страхования со скидкой, предназначенного для оплаты медицинской помощи. Центры медицинского обслуживания по месту жительства начали создаваться в 60-е гг. в целях улучшения медицинского обслуживания бедняков[73].
