Помимо федеральных законов в антимонопольное законодательство входят акты Президента Российской Федерации, ряд постановлений Правительства Российской Федерации, на которые имеется ссылка в Законе о защите конкуренции и в других законах. Например, постановления, отражающие ряд особенностей регулирования деятельности финансовых организаций; постановление, утверждающее Правила формирования и ведения Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 % или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов[72].
К антимонопольному законодательству в соответствии со ст. 2 Закона о защите конкуренции относятся нормативные правовые акты самого федерального антимонопольного органа, издание которых предусмотрено Законом о защите конкуренции, иными федеральными законами и нормативными актами Правительства Российской Федерации. Среди таких нормативных правовых актов, входящих в антимонопольное законодательство, следует выделить акты федерального антимонопольного органа в форме административных регламентов.
Важное значение для применения антимонопольного законодательства имеют разъяснения, которые дает Федеральная антимонопольная служба по вопросам применения антимонопольного законодательства. Указанное полномочие федерального антимонопольного органа закреплено в и. 5 ч. 2 ст. 23 Закона о защите конкуренции. Разъяснения антимонопольного законодательства не являются нормативными актами, однако помогают его применению, поскольку раскрывают употребляемые в законах понятия и термины, позволяют участникам товарного рынка выбрать различные варианты принимаемых решений.
Существенное влияние на практику применения антимонопольного законодательства оказывает судебная практика. Толкование судами норм антимонопольного законодательства в ходе разрешения дел, связанных с его применением или нарушением, позволяет уяснить сущность нормы, условия ее применения.
В результате изучения и обобщения практики применения антимонопольного законодательства еще в 1998 г. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации направил нижестоящим судам Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства (информационное письмо Президиума ВАС РФ от 30.03.1998 № 32)[73]. Особо важное значение имеет постановление Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»[74], действующее с учетом изменений, внесенных постановлением Пленума ВАС РФ от 14.10.2010 № 52. В этих актах судам даны указания, касающиеся рассмотрения дел при оспаривании решений антимонопольных органов, содержится ряд процессуальных решений. Не в меньшей мере правоприменительная практика формируется решениями Президиума ВАС РФ по отдельным делам, связанным с применением антимонопольного законодательства[75].
Существует также круг актов, за применением которых антимонопольный орган осуществляет контроль. Например, Федеральный закон от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»[76], Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[77] и др.
Функции и полномочия Федеральной антимонопольной службы наряду с Законом о защите конкуренции определены постановлением Правительства РФ от 07.04.2004 № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» и Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 (действующими с многочисленными изменениями). Основными функциями признаны не только контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе в сфере электроэнергетики, но также надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях, рекламе, контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Хотя в функции и полномочия ФАС России и его территориальных органов входит контроль за соблюдением норм отраслей законодательства в разных сферах экономики, такие нормы, не касающиеся конкуренции, не включаются в состав антимонопольного законодательства.
§ 3. Особенности антимонопольного законодательства
Анализ актов, образующих систему антимонопольного законодательства и входящих в его состав, показывает, что данная отрасль законодательства состоит из нормативных актов разных уровней и разной правовой природы.
Одна из особенностей Закона о защите конкуренции состоит в том, что он по правовой принадлежности является комплексным актом, регулирующим разные по субъектам и правовой природе отношения. Прежде всего это отношения, в которых одной из сторон являются антимонопольные органы, т. е. органы исполнительной власти, осуществляющие контроль и надзор за соблюдением закона с целью защиты и развития конкуренции как основы товарного рынка. Эти отношения и регулирующие их нормы являются административными. В то же время запреты, установленные для хозяйствующих субъектов, определяют их поведение на товарном рынке, регулируют имущественные отношения данных субъектов между собой, закрепляют обязанность заключения договоров, определяют содержание ряда условий договоров, заключаемых на товарном рынке, устанавливают условия образования, слияния и разделения хозяйствующих субъектов, т. е. содержат гражданско-правовые нормы.
Гражданско-правовые нормы, регулирующие договорные отношения на товарном рынке, включают ряд ограничений принципа свободы договора, что допускается ст. 421 ГК РФ. Эти нормы защищают как конкуренцию, так и интересы контрагентов[78].
Антимонопольные органы обладают правоприменительной компетенцией. Закон о защите конкуренции достаточно детально определяет порядок возбуждения и рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, т. е. устанавливает административный способ защиты правопорядка и гражданских прав. Это процессуальные нормы.
Особенность Закона о защите конкуренции в части субъектного состава регулируемых отношений состоит в том, что он содержит ряд запретов, касающихся деятельности государственных органов, органов местного самоуправления.
Статья 16 Закона о защите конкуренции запрещает совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, нормативными актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями, правами этих органов. Указанные нормы направлены на свободное развитие конкуренции, обеспечение прав хозяйствующих субъектов.
Антимонопольное законодательство, возникшее лишь в начале 90-х годов XX в., быстро развивается. В качестве его особенности можно отметить подвижность, заключающуюся в неоднократном изменении норм. При этом меняются и связанные с Законом о защите конкуренции нормативные акты. Поэтому законодательные акты, вносящие существенные изменения в антимонопольное законодательство, принято называть первым, вторым и третьим антимонопольными пакетами. Третий антимонопольный пакет, действующий с января 2012 г., внес изменения в нормы о картелях, о договорах, ввел новые методы воздействия на нарушителей, усовершенствовал процессуальные нормы.
Так, была дополнена гл. 9 Закона о защите конкуренции, определяющая защиту в административном порядке публичных интересов и нарушенных прав хозяйствующих субъектов путем возбуждения и рассмотрения дел антимонопольными органами. Процессуальные дополнения очень важны потому, что направлены на более четкое и полное регулирование административного порядка рассмотрения антимонопольными органами дел, принятия решений и выдачи предписаний. Это пока единственный закон, который достаточно полно регулирует защиту нарушенных прав и правопорядка на товарном рынке в административном порядке.
Все выше сказанное позволяет дать определение понятию антимонопольного законодательства и отметить его основные особенности.
Итак, антимонопольным законодательством принято именовать совокупность международных договоров Российской Федерации, Закона о защите конкуренции, норм КоАП РФ, норм законов об отдельных отраслях экономики, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных актов Федеральной антимонопольной службы, которые связаны с защитой конкуренции, с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
