В отличие от Конституции Российской Федерации в зарубежных конституциях нередко выделяются специальный раздел или глава, посвященные иностранцам, особенностям их правового положения в принимающем государстве. Например, в Конституции Королевства Испания от 27 декабря 1978 г. имеется специальная глава «Об испанцах и иностранцах», в Конституции Республики Коста – Рика от 7 ноября 1949 г. содержится раздел, посвященный статусу иностранцев (титул III «Иностранцы»). Соответствующая глава выделена в Конституции Республики Гондурас от 11 января 1982 г. (гл. 2 «Иностранцы»). В Конституции Республики Эль– Сальвадор от 15 декабря 1983 г. оговорено, что правовое положение иностранцев регулируется специальным законом (ст. 100).
В Российской Федерации в настоящее время действует специальный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», направленный на регулирование особенностей правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Данный нормативный правовой акт имеет смешанный предмет регулирования, однако преимущественно регламентирует отношения, находящиеся в сфере административного, миграционного права, а именно отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности (ст. 1).
Несмотря на принятие данного Федерального закона регулирование особенностей въезда, пребывания и проживания, осуществления трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется преимущественно на подзаконном уровне. Более того, до недавнего времени наблюдалось смещение уровня регламентации данных отношений в сторону подзаконных актов, даже при наличии соответствующего закона.
Нередко обоснованность перехода на преимущественно подзаконное регулирование отдельных общественных отношений вызывает сомнение. Например, в первоначальной редакции ст. 1 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114–ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[86] порядок въезда и выезда на территорию Российской Федерации регулировался Конституцией Российской Федерации, международными договорами и Федеральным законом № 114–ФЗ. С 2003 г. в указанный перечень были добавлены «иные федеральные законы, а также принятые на основании данных федеральных законов постановления Правительства Российской Федерации»[87]. В 2008 г. порядок въезда и выезда стало возможным регулировать также при помощи указов Президента Российской Федерации, принятых на основании федеральных законов[88]. Как следует из пояснительных записок к соответствующим законопроектам, указанная тенденция обусловлена упрощением порядка въезда в Российскую Федерацию, пребывания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации.
Согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина и в установленном порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Право Президента Российской Федерации издавать указы и распоряжения, обязательные на всей территории Российской Федерации, закреплено в ст. 90 Конституции Российской Федерации. В частности, Президент Российской Федерации может принимать указы, регулирующие общественные отношения, если отсутствует соответствующее законодательное регулирование.
Тем не менее рассматриваемые общественные отношения уже регламентированы Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Соответственно, в случае необходимости закрепления упрощенного порядка въезда в Российскую Федерацию, пребывания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации указанный порядок необходимо урегулировать непосредственно в тексте Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Аналогичный подход существует в некоторых зарубежных странах. Например, случаи использования упрощенной процедуры въезда наряду с общими основаниями закреплены в Законе Республики Польша от 13 июня 2003 г. «Об иностранцах». В качестве исключительных оснований для применения упрощенного порядка выдачи виз данный нормативный акт определил необходимость оказания медицинской помощи с целью спасения жизни, интересы Польши, обязательное личное присутствие при рассмотрении какого – либо дела органами публичной власти, исключительные личные обстоятельства (ст. 33). Также в упрощенном порядке получают визы участники благотворительных и спасательных акций. При этом все изъятия из общего порядка получения виз четко определены на законодательном уровне.
В настоящее время наблюдается обратный процесс – постепенного смещения уровня регламентации правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства на законодательный уровень. В результате такого процесса был существенно расширен предмет регулирования Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115–ФЗ: он регламентирует общественные отношения не только в сфере миграции, но и в трудовой, административной и некоторых иных сферах (что выходит за пределы предмета, установленного положениями ст. 1 Закона).
Примером таких «несвойственных» вопросов являются особенности трудовой деятельности работников – иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку это скорее сфера регулирования трудового законодательства. В литературе неоднократно подчеркивалась целесообразность создания соответствующей главы в рамках Трудового кодекса Российской Федерации и перенесения в нее норм из Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115–ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», тем не менее на практике регулирование осуществляется именно в рамках Федерального закона.
Кроме того, представляется несогласованным с нормами действующего законодательства закрепление порядка административного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Например, вопросы административной ответственности, а именно положения ст. 34 «Порядок административного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации» Федерального закона № 115–ФЗ. Правовая природа административного выдворения не вызывает вопросов – это мера административного наказания, закрепленная в ст. 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В соответствии со статьей 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях», при этом согласно нормам ст. 3.2 такой вид административного наказания, как административное выдворение, может быть установлен только данным Кодексом.
Аналогичное замечание можно высказать и в отношении положений ст. 7 данного Федерального закона, в соответствии с которой разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации. Приведенная норма не согласуется со ст. 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. С учетом содержания ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации можно утверждать, что федеральный законодатель не имел права увеличивать срок, в течение которого лицо будет считаться подвергнутым административному наказанию, иначе, чем через внесение изменений в Кодекс.
С 15 января 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 23 декабря 2010 г. № 385–ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которым в Федеральный закон № 115–ФЗ внесены изменения, устанавливающие, что существенным условием гражданскоправового договора на выполнение работ (оказание услуг) будет являться обеспечение получения высококвалифицированным специалистом и членами его семьи медицинской помощи в течение срока действия заключаемого договора. Однако регулирование существенных условий гражданско – правового договора, гражданско – правовых отношений не может осуществляться на уровне нормативно – правового акта миграционного законодательства (в частности, Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), а также с помощью методов регулирования, применяемых в миграционном праве. В противном случае можно говорить о нарушении базового принципа гражданского права – свободы договора (ст. 2, ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации): граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
