Генеральной Ассамблеи ООН приступили к созданию НМЭП; ООП получила статус постоянного наблюдателя при ООН, а CDDH начала свою работу.
Никто не мог заранее сказать, сколько времени продлится работа Конференции, но совершенно очевидно, что никто из тех, кто собрался на ее открытие в феврале 1974 г., не мог и подумать, что им придется работать непрерывно на протяжении четырех следующих одна за другой годичных сессий и завершить работу лишь в середине 1977 г. (и даже тогда лишь путем «запихивания всего в один чемодан» в последнюю минуту). Неожиданная продолжительность работы Конференции частично объяснялась тем, что почти ничего не было достигнуто во время работы ее первой сессии, кроме выявления политического факта, что если она чего-то и достигнет, то ценой этому будет квалификация «вооруженных конфликтов, в которых народы ведут борьбу против колониального господства, иностранной оккупации и против расистских режимов» как международных конфликтов, обеспечивая таким образом их участникам в полной мере защиту, которая предоставляется военнопленным[484].
Некоторые цели только что описанного политически мотивированного движения совпадали с целями той части гуманитарного сообщества, которая на протяжении многих лет пыталась расширить сферу применения МГП, включив в нее «вооруженные конфликты, не имеющие международного характера». Такая возможность была предоставлена Общей статьей 3 ЖК, и МККК осторожно пытался пользоваться ею, насколько это было возможно, но государства, озабоченные суверенитетом, в этой связи никогда не чувствовали себя достаточно комфортно, и, разумеется, те государства, к которым в основном и должно было применяться это положение, – государства, на территории которых и имели место подобные вооруженные конфликты, – были как раз среди тех, кто менее всего желал его применения. По мере того как количество разного рода внутренних войн все увеличивалось в 1950-х и 1960-х годах, и характерные для них зверства становились достоянием гласности, с каждым годом становилась очевиднее необходимость расширения или замены общей статьи 3 на что-то более существенное и формальное. Международное движение Красного Креста выступало за распространение правовой защиты, аналогичной ЖК, сферы вооруженных конфликтов, не являющихся международными. Альтернативный подход был сформулирован юристами, специализирующиеся в области прав человека, и активистами движения за права человека, многие из которых испытывали такое же сочувствие к «борцам за свободу», как и к гражданским жертвам вооруженных конфликтов. Именно их Программа расширения защиты прав человека во время вооруженных конфликтов послужила в 1968 г. толчком к активизации деятельности ООН в этой области[485].
Существовало множество самых разнообразных мнений по поводу того, как следует продвигаться дальше. Как только стало очевидно, что, какие бы действия ни предпринимались, они будут осуществляться скорее всего под эгидой Швейцарии и МККК, а не подразделений ООН, Женевские конвенции с неизбежностью должны были стать фундаментом этой работы. Руководящей концепцией стала разработка не какой-то новой конвенции, а протоколов, дополняющих уже существующие конвенции. По мнению некоторых экспертов в области МГП, наилучшим вариантом было бы оставить традиционное разграничение между конфликтами международного и немеждународного характера и поэтому разработать два основательных протокола для каждой разновидности. Другим казалось предпочтительнее отказаться от этого разграничения и разработать единственный целостный протокол, который будет распространяться на все виды вооруженных конфликтов, будь то международные или нет[486]. Но никто из специалистов, за исключением тех, кто находился под влиянием tiers-mondiste[487] антиамериканских настроений, о которых кратко упоминалось выше, не считал, что на пользу МГП пойдет включение в его новую модель нормы о привилегированном статусе комбатантов в рамках исключительно одного типа немеждународных конфликтов, к тому же исторически очень специфического типа, который еще совсем недавно, казалось, угрожал распространиться по всему миру, но уже к концу работы CDDH почти сошел на нет и продолжал существовать только в виде нерешенных проблем в Палестине и ЮАР.
Однако произошло именно это, и побочные последствия этой инициативы пошли еще дальше. Не только несколько оставшихся национально-освободительных движений получили квалификацию воюющей стороны в международном вооруженном конфликте с соответствующими привилегиями и преимуществами, которые обеспечивает статус военнопленного и т. д., но и, как следствие этого, было сделано гораздо меньше, чем могло бы быть сделано для распространения режима МГП на немеждународные конфликты. Одно дело – увеличение числа новых суверенных государств, которое могло еще больше укрепить сложившееся большинство в Генеральной Ассамблее ООН, но совсем другое дело – увеличение трудностей и проблем для потенциально нестабильных правительств в новых или давно существовавших государствах путем поддержки притязаний повстанцев, мятежников или сепаратистов на уважение в рамках гуманитарного подхода. Наделив высоким положением избранную категорию повстанцев, антизападное большинство на CDDH потеряло всякий интерес к проектам, призванным улучшить положение всех остальных. Их не привлекала перспектива разработки Протокола для вооруженных конфликтов немеждународного характера, Протокола столь же обстоятельного, как и тот, что предназначался для регулирования международных конфликтов, и не в последнюю очередь потому, что подобный протокол предоставлял бы возможность для вмешательства международного сообщества и МККК в их внутренние дела. Они могли еще как-то ужиться с краткими, но решительными общими формулировками ст. 3 ЖК, но не хотели согласиться с ее развертыванием в исчерпывающий и недвусмысленный инструмент, к чему стремились организаторы Конференции.
Таким образом, ДПII, в том окончательном виде, в каком он был поспешно принят, представлял собой, по меткому выражению экспертов, «слишком высокий порог». Неприменимый, согласно содержащейся в нем явной формулировке, к «случаям нарушения внутреннего порядка и возникновения обстановки внутренней напряженности, таким как беспорядки, отдельные и спорадические акты насилия» и т. п., он может быть применен только к вооруженным конфликтам, «происходящим на территории какой-либо ВДС между ее вооруженными силами и антиправительственными вооруженными силами или другими организованными вооруженными группами, которые, находясь под ответственным командованием, осуществляют такой контроль над частью ее территории, который позволяет им осуществлять непрерывные и согласованные военные действия и применять настоящий Протокол». Чтобы удовлетворить этому строгому требованию о контроле над частью территории – требование, которое подразумевает, ввиду упоминания способности «применять Протокол», физическую возможность (а также желание) должным образом позаботиться о больных и раненых и гуманно обращаться с военнопленными, – повстанческие вооруженные силы и т. п. уже должны достичь значительного успеха в своей борьбе. Представляется, что Фронт национального освобождения имени Фарабундо Марти (ФНОФМ) в Сальвадоре к середине 1980-х годов настолько близко подошел к выполнению этого требования, насколько это возможно для хорошо организованного повстанческого движения[488]. Заметим также, что ДПII, stricto sensu[489], не может применяться к тем ВДС, которые к нему не присоединились и его не ратифицировали, а это на момент его подписания означало, что ввиду того, что шансы присоединения к нему Южной Африки или Израиля были нулевыми, он никогда не будет
