данная в 1556 году жителям Двинской земли или нижней ее половины, средоточием которой был город Холмогоры. По этой грамоте хотя наместники и тиуны Двинские не отменялись, но от суда и сбора доходов они отстранялись, а дела эти поручались двум излюбленным жителями головам с пятью или шестью товарищами, также выбранными из лучших людей. Двинские излюбленные головы, или судьи, по-видимому, были в то же время и губными старостами; в помощь им для поимки татей и разбойников на посаде, в станах и волостях поручалось выбрать сотских, пятидесятских и десятских, таких, «которые были бы добры и прямы и всем крестьянам любы». Все эти излюбленные власти выбирались, по-видимому, без сроку, так как жителям предоставлялось право переменять их и на их место выбирать других лучших людей.
Правительство Московское, как само говорит в некоторых грамотах, в это время, с одной стороны, осаждалось частыми жалобами городов и волостей на притеснения кормленщиков, т. е. наместников и волостелей, которые старались вымогать поборы сверх положенных; с другой, оно подвергалось «докуке и челобитьям многим» от самих кормленщиков на то, что посадские и волостные люди не платят им положенных кормов, не даются им под суд, бьют их, взводят на них поклепы и затевают с ними большие тяжбы (когда оканчивался срок кормления наместников и волостей). Поэтому оно пришло к мысли повсюду отменить суд и управу своих кормленщиков, на место их поставить излюбленных голов и старост, а разнообразные кормы заменить определенными денежными оброками, смотря «по промыслам и по землям», которые должны были доставляться в царскую казну дьякам; из этих оброков предполагалось выдавать время от времени вознаграждение боярам и детям боярским, смотря по их «отечеству и дородству». Причем с отменой прежней системы кормлений предположено было усилить наделение служилых людей поместьями. В таком именно смысле в сентябре 1556 года был издан указ, который начинается словами: «Царь и великий князь Иоанн Васильевич всея Руси со своею братиею и с боярами приговорил о кормлениях и о службе всем людям, как им впредь служити». Выше было сказано, что относительно ратной службы этим указом определялось, сколько ратников и с какого количества земли должны были выставлять помещики во время войны. А те помещики, которые, имея земли, совсем не выставили ратных людей, обязаны были вносить за них особые деньги.
Но намерение правительства отменить систему кормлений, повсеместно заменив наместников и волостелей излюбленными головами и старостами, не было приведено в исполнение. Такому развитию земского самоуправления воспрепятствовали разнообразные причины. Во-первых, оно не могло быть распространено на окраинные области, угрожаемые неприязненными соседями, в особенности южные и восточные, которые требовали постоянных оборонительных мер, и потому управлялись не только наместниками и царскими дьяками, но иногда и прямо воеводами, имевшими в своих руках более сильную власть. Отсюда мы видим, что земское самоуправление применялось собственно отчасти в областях центральных, а главным образом в северных, бывших Новгородских и Псковских, сохранявших еще предания вечевого быта. Во-вторых, земское самоуправление мало согласовалось с общим развитием государственного строя, т. е. с развитием московского самодержавия и начала приказного, направленного к централизации, к сосредоточению всего управления в государевой столице. С таким направлением совместимо было существование общин не всеуездных и не всесословных, а только мелких, посадских и волостных, и притом имевших своей задачей по преимуществу разверстку податей и повинностей. В этом смысле мало-помалу сложилось действительное значение земского, или общинного, самоуправления. В-третьих, наконец, существованию сколько-нибудь самостоятельных общин препятствовали все более выступавшие сословные грани, т. е. преобладание в государстве военнослужилого сословия, с одной стороны, и постепенное закрепощение крестьянства — с другой. Хотя по губным и уставным грамотам того времени общинными правами, по-видимому, пользуются крестьяне и владельческие и черные, но в действительности пользование этими правами для первых затруднялось отношениями к владельцам и их прикащикам, так что, в сущности, правами общинного самоуправления могли пользоваться только крестьяне черные, или государевы. Но и сии последние по своим ведомствам, а также по своим занятиям или промыслам разделялись на разные группы, которые могли составить только мелкие отдельные общины, каковы: крестьяне черносошные, дворцовые, рыбники, бортники, бобровники и пр. Сам Иван IV, в лучшую пору своего царствования, т. е. в эпоху Сильвестра и Адашева, покровительствовавший земским общинам, потом явно стремится к их ограничению или, точнее, к обращению их в низшие служилые единицы, так что выборы излюбленных старост и целовальников становятся не правом общин, а их повинностью. Отсутствие определенного вознаграждения за выборные должности также немало способствовало их упадку; смотря на свои должности как на повинность выборные люди, естественно, старались вознаградить себя сами; поэтому на их вымогательства и притеснения впоследствии явились такие же жалобы, какие слышались относительно наместников, волостелей и тиунов. Особенно такое направление приняли губные учреждения, так как в губные старосты выбирались дворяне и дети боярские; они тяготились отправлять безмездную земскую службу. Но губные учреждения, имевшие более определенное назначение, т. е. разбойные и татенные дела, получали более широкое распространение в Московском государстве, чем земское самоуправление, и потом на много лет пережили последнее{76}.
Вообще система областного управления и суда в Московском государстве той эпохи представляет, на первый взгляд, замечательное разнообразие и неравномерность. В одних областях второстепенные города вместе с целым уездом подчинены были наместнику главного города; в других эти второстепенные города имели своих наместников, или городских прикащиков, непосредственно сносившихся с Москвой; в третьих — даже волостели, ведавшие не городами, а селами, составлявшими волость, тоже не были подчинены наместникам, а прямо сносились с Москвой. Одни наместники имели право боярского суда, другие его не имели, третьи имели обширную власть и военную и гражданскую, т. е. были воеводами. Одни области управлялись кормленщиками, т. е. царскими наместниками и волостелями; другие имели свое земское самоуправление, т. е. ведались и судились своими выборными людьми; в одних областях уголовным судом ведали сами наместники, в других — губные старосты и т. д. Такое разнообразие произошло главным образом потому, что Московское государство слагалось постепенно по мере присоединения древних русских княжеств и земель; причем каждая вновь присоединенная область получила свое устройство; но московские порядки вводились в ней не вдруг, а более или менее постепенно, сообразуясь с обстоятельствами. Присматриваясь ближе к устройству областей, замечаем, однако, в них общие начала, общие черты, обнаруживающие дальновидность и целесообразность московской объединительной политики. Так, мы видим, что эта политика избегала создания больших областей, имевших во главе правителей с обширными полномочиями, а держалась сначала мелких земельных единиц. Только некоторые окраинные пункты стояли во главе значительных областей и имели воевод или наместников с обширными полномочиями, каковы:
