Если в Положении 1864 г. для избирательных съездов крестьян была сделана оговорка о том, что они могут избирать и членов съезда уездных землевладельцев, и священнослужителей, то Положение 1890 г., стремясь последовательно провести в организации земских выборов сословное начало, исключило эту оговорку. Крестьяне могли теперь избирать гласных только от крестьян[22].
Интересно с позиций сегодняшней практики выборов в органы местного самоуправления, что как в 1864 г., так и в 1890 г. устанавливались следующие ограничения для участия в выборах: лишались права участвовать в избирательных собраниях лично за себя или в качестве представителя, а равно права участвовать в избирательных съездах лица, «подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение права состояния, либо исключение из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденного или полученного через обман имущества и ростовщичество, когда они судейскими приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они были освобождены от наказания за давностью, примирением, силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; отрешенные по судебным приговорам от должности – в течение 3 лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от сего наказания за давностью силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях, означенных выше, или влекущие за собой отрешение от должности; подвергшиеся несостоятельности, впредь до определения свойства ее, а из лиц, которых дела сего рода приведены уже к окончанию – все несостоятельные, кроме признанных несчастными; лишенные духовного сана или звания за пороки, или исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат; состоящие под негласным надзором полиции»[23].
Такие ограничения не согласуются с нынешними законодательными установлениями о всеобщем избирательном праве. Хотя можно с достаточной степенью уверенности предположить, что они с определенной стороны обеспечивали чистоту состава представительных органов местного самоуправления, ограждая его от проникновения уголовных или тяготеющих к ним элементов. Вряд ли применимы эти ограничения теперь, когда политические права граждан в их широком составе и содержании закреплены не только внутригосударственными законодательными актами, но и в международных декларациях и соглашениях. Поэтому в условиях, когда криминальные элементы подчас избираются в представительные органы всех уровней, особенно в органы местного самоуправления, бороться с этим явлением надо не путем ограничений в избирательных правах, которые применялись прежде, а другими способами.
В отличие от выборов в земские собрания, Городовое положение 1870 г. отказалось от сословной организации выборов городских гласных. Положение 1870 г. установило податный (налоговый) ценз и группировку избирателей на три разряда согласно размеру уплачиваемых каждым избирателем прямых налогов в пользу города. Новое Городовое положение 1892 г. отказалось от трехклассной системы, заменило податный ценз имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться, во-первых, собственники или пожизненные владельцы недвижимого имущества, находящегося в пределах города, и уплачивающие оценочный в пользу города сбор в столицах – не менее 3000 руб.; в городах же с численностью населения, превышающей 100 000, – не менее 1500 руб.; в городах губернских, областных и образующих градоначальство и более значительных уездных – не менее 1000 руб.; в остальных – не менее 300 руб.; во-вторых, содержатели торгово-промышленных предприятий, заведений, требующих выборки гильдейского свидетельства, причем в столицах – непременно первой гильдии. Избиратели группировались по территориальному принципу, причем в многолюдных городах создавалось несколько избирательных собраний по участкам города. Число гласных, подлежавших избранию от каждого участка, определялось пропорционально числу избирателей.
Поначалу и в городах хотели группировать избирателей по сословному принципу, но затем это было признано невозможным, поскольку не было никаких оснований разделять городских избирателей на группы в зависимости от принадлежности к городским сословиям. Такая группировка привела бы на практике к тому, что избиратели, имеющие одинаковые интересы, окажутся разделенными, а ничего общего между собой не имеющие – соединенными, и все это на основании одной формальной приписки к другому городскому состоянию, никакой связи с городом и городским хозяйством не устанавливающей[24].
Другие условия избирательного права для городских выборов в общем те же, что и для земских, но Городовое положение 1892 г. присоединяет к ним еще два ограничения, лишающих права выбора: во-первых, содержателей и сидельцев винных и ведерных лавок и питейных домов и, во-вторых, лиц, за которыми числятся недоимки по городским сборам свыше полугодового оклада[25].
Гласные земских собраний избираются на 3 года, гласные городских дум – на четыре. В состав уездного земского собрания кроме гласных входят представители ведомства государственных имуществ и удельного (по одному от каждого), назначаемые начальником местного управления земледелия и государственных имуществ и соответствующим министром, если в уезде имеются казенные или удельные земли; депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначение; городской голова главного города уезда; председатель и члены уездной управы, хотя бы они и не состояли гласными. Кроме того, в заседании земского собрания участвуют инспектор сельского хозяйства по приглашению председателя собрания и – при обсуждении собранием плана действий по выдаче ссуд на сельскохозяйственные улучшения – представитель главного управления землеустройства и земледелия по назначению главного управляющего землеустройством и земледелием[26].
Губернское земское собрание составляется из уездных. Губернские гласные избираются местными городскими думами из числа их гласных и, кроме того, из всех уездных представителей дворянства, местных управляющих государственным имуществом и удельным управлением, депутатов от духовного ведомства, а также председателя и членов губернской земской управы, хотя бы они и не состояли губернскими гласными, и некоторые другие губернские чиновники[27].
Первоначально, еще при подготовке Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., проектировалось избирать гласных губернских, как и гласных уездных дум, собраниями избирателей, чем было бы обеспечено представительство всех социальных групп местного общества. Иначе, как предупреждали некоторые члены Комиссии, готовившие проект Положения, губернские собрания могут оказаться состоящими из одних дворян. Их противники указывали на то, что губернские гласные, будучи избранными членами уездного собрания, которые, в свою очередь, называются избирателями от различных частей населения, будут точно так представлять население, как если бы они были избраны непосредственно съездами уездных избирателей. Возобладала именно эта точка зрения. В результате на практике получилось то, о чем предупреждали ее противники. Общее число губернских гласных в 1885–1886 гг. было 2284, из них дворян и чиновников 1682, т. е. 81 %[28].
Городские думы составлялись под председательством головы из числа гласных, избираемых на 4 года. Кроме того, в собраниях думы участвовали с правом решающего голоса председатели местной уездной земской управы и депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признавало полезным его назначение. Городовое положение 1870 г. устанавливало минимум в 30 и максимум (для Санкт-Петербурга) в 252 гласных. Городовое положение 1892 г. существенно сократило численный состав дум – минимум в 20 и максимум в 160 гласных[29].
Составители Городового положения, находя, что многолюдность состава думы препятствует эффективности ее работы, предполагали установить минимум в 15 и максимум в 120 гласных. Но Государственный совет нашел такое сокращение чрезмерным, поскольку в городах с более или менее сложным хозяйством члены думы не смогли бы справиться со своими задачами[30].
Управы – как земские, так и городские – могли приглашать лиц, не состоящих гласными, для управления земскими и городскими имуществом и заведениями, а также для исполнения таких обязанностей, которые по своему свойству требуют особых познаний и подготовки. Это в собственном смысле слова были земские служащие, в число которых входили и руководители управленческих подразделений управ, директора школ, училищ, медицинских учреждений, библиотек, домов для престарелых и сирот, врачи, учителя, библиотекари, статистики и т. д. Именно из этой среды главным образом формировался слой «земской интеллигенции», так много сделавшей для улучшения жизни и развития, пользуясь современным термином, социально-бытовой инфраструктуры сельских и городских поселений. Эти люди действовали, руководствуясь не только решениями земских и городских собраний и управ, но повинуясь гражданскому долгу. Получая совсем небольшие оклады, размер которых находился под неусыпным надзором губернатора, земские служащие в массе своей шли по зову чести и совести на самые трудные участки работы, заброшенные и совсем не тронутые заботой царских чиновников. Именно благодаря этим людям в памяти потомков понятие «земство» связывается с таким периодом в жизни российской провинции, когда в ней вопреки отжившим традициям и новым препонам стали нарождаться ростки цивилизации, благоустроенного существования жителей городов и сел.
