Существуют и другие различия. Если в ходе производственного процесса изделие портится или пропадает, это приводит к точно определяемому увеличению издержек производства. Если в бюро пропадает заявка на выдачу лицензии, гражданину может быть нанесён весьма серьёзный ущерб. Закон может не позволять пострадавшему подать на учреждение в суд и требовать компенсации, но политическая и моральная обязанность государства обращаться с этими заявками самым внимательным образом остаётся в любом случае.
Ведение государственных дел так же отличается от промышленного производства, как обвинение и осуждение убийцы от выращивания хлеба или изготовления обуви. Эффективность государственного управления и эффективность промышленности – это совершенно разные вещи. Нельзя улучшить управление фабрикой, взяв в качестве модели департамент полиции, а учреждение, занимающееся сбором налогов, не может увеличить свою эффективность, приняв на вооружение методы, применяемые на автомобилестроительном заводе. Ленин ошибся, выдвинув государственные учреждения в качестве образца для промышленных предприятий. [Л. Мизес имеет в виду ленинские высказывания в «Государстве и революции» (1917 г.) о том, что государственная почта является «образом социалистического хозяйства» и «всё народное хозяйство, организованное как почта… – вот наша ближайшая цель» (Ленин В. И., Полн. собр. соч., т. 33, с. 50).] Но тот, кто хочет, чтобы бюрократические учреждения управлялись так же, как фабрики, делает не меньшую ошибку.
Многое в государственном управлении нуждается в реформировании. Конечно же, все общественные институты должны вновь и вновь приспосабливаться к изменяющимся условиям. Но никакая реформа не может превратить государственное учреждение в нечто подобное частному предприятию. Правительство – это не предприятие, ориентирующееся на получение прибыли. Его деятельность невозможно контролировать при помощи баланса прибылей и убытков. Его достижения невозможно оценить в денежных единицах. Это принципиально важно для любого рассмотрения проблем бюрократии.
Бюрократическое управление кадрами
БЮРОКРАТ отличается от небюрократа именно тем, что он работает в области, где результат человеческих усилий невозможно оценить в денежном выражении. Страна расходует деньги на содержание бюрократических учреждений, на выплату жалованья и заработной платы, на покупку всего необходимого оборудования и канцелярских принадлежностей. Но то, что она получает в обмен на свои затраты – оказанные услуги – невозможно оценить в денежном выражении, каким бы важным и ценным ни был этот «продукт». Его оценка зависит от произвольного решения государства.
Это верно, что оценка различных товаров, продаваемых и покупаемых на рынке, в неменьшей степени зависит от произвольных решений, а именно, от произвольных решений потребителей. Но поскольку потребители представляют собой многочисленную группу самых разных людей, анонимную и аморфную массу, суждения, которые они выносят, кристаллизуются в безличное явление, рыночную цену, и, таким образом, лишаются своей произвольной природы. Более того, они относятся к товарам и услугам как таковым, а не к тем, кто их предоставляет. Взаимосвязь «продавец–покупатель», так же как и взаимоотношение «работодатель–наёмный работник» в бизнесе, ориентированном на получение прибыли, носят чисто практический и безличный характер. Это сделки, из которых обе стороны извлекают выгоду. Они помогают друг другу зарабатывать средства к жизни. Но в бюрократической организации дело обстоит иначе. Там взаимосвязь между начальником и подчинённым носит личный характер. Подчинённый зависит от того, как начальник оценивает его самого, а не его работу. До тех пор, пока конторский служащий может рассчитывать на получение работы в частном бизнесе, эта зависимость не может стать настолько гнетущей, чтобы определять весь характер поведения служащего. Но современная тенденция к общей бюрократизации меняет дело.
До последних лет бюрократ как особый тип человеческого существа не был известен в Америке. Различные бюрократические учреждения существовали всегда и по необходимости они управлялись бюрократическими методами. Однако не существовало многочисленного класса людей, считающих работу в государственных учреждениях своим исключительным призванием. Шёл постоянный обмен кадрами между государственными и частными заведениями. С появлением законов о гражданской, службе государственная служба стала профессиональной карьерой. [В США, как и в некоторых других англоязычных странах, работа в государственном аппарате именуется гражданской службой (civil service).] Назначение на должность стало основываться на экзаменах и перестало зависеть от политической принадлежности претендентов. Многие оставались в государственных учреждениях на протяжении всей жизни. Но они сохраняли свою личную независимость, поскольку всегда могли рассчитывать на возвращение в частный бизнес.
В континентальной Европе дело обстояло по-другому. Там бюрократы давно оформились в единую группу. Только для немногих выдающихся людей был практически возможен возврат к частной деятельности. Большинство из них оказывалось на всю жизнь связанными со своими учреждениями. В их среде сформировался характер, типичный для человека, который навсегда ушёл из мира бизнеса, ориентированного на получение прибыли. Их интеллектуальным горизонтом была иерархия с её правилами и предписаниями. Их судьба полностью зависела от милости вышестоящих должностных лиц, от чьих капризов они были во власти не только на службе: подразумевалось, что их частная жизнь и даже занятия жён также должны соответствовать их положению и особому – неписанному – кодексу поведения, приличествующего Staatsbeamter или fonctionnaire [Staatsbeamter (нем.), fonctionnaire (фр.) – государственный служащий]. Ожидалось, что они будут одобрять политическую линию того кабинета министров, который в этот момент окажется у власти. Как бы то ни было, их возможности поддерживать партию оппозиции были существенно ограничены.
Возникновение многочисленного класса таких людей, зависевших от государства, создало серьёзную угрозу сохранению конституционных институтов. Были предприняты попытки защитить отдельного служащего от произвола его начальников. Но единственным результатом, которого удалось достичь, стало ослабление дисциплины и всё большая небрежность при исполнении служебных обязанностей.
Америка – новичок в области бюрократии. В этом деле она накопила гораздо меньше опыта, чем страны классической бюрократии – Франция, Германия, Австрия и Россия. В Соединённых Штатах всё ещё склонны переоценивать пользу от правил, регулирующих гражданскую службу. Такие правила требуют, чтобы желающие работать в ней достигли определённого возраста, закончили определённые учебные заведения и сдали определённые экзамены. Для получения более высоких должностей и более высоких окладов необходимо в течение определённого времени занимать более низкие должности и сдавать новые экзамены. Очевидно, что все эти требования касаются вещей более или менее поверхностных. Нет необходимости указывать на то, что посещение определённых учебных заведений, экзамены и годы, проведённые на младших должностях, совершенно необязательно подготавливают человека к работе на более высоких должностях. Этот механизм отбора иногда не позволяет получить место наиболее компетентным людям и не всегда предотвращает назначение абсолютно некомпетентного человека. Но самым неблагоприятным последствием является то, что основной заботой служащего становится соблюдение этих и других формальностей. Они забывают, что их работа заключается в том, чтобы как можно лучше выполнять порученные им обязанности.
В надлежащим образом организованной системе государственной гражданской службы получение более высоких должностей зависит, главным образом, от выслуги лет. Руководители государственных учреждений – это, в основном, пожилые люди, которые знают, что через несколько лет их уволят на пенсию. Проведя большую часть жизни в положении подчинённых, они лишились энергии и инициативы. Они избегают нововведений и улучшений и на любой проект преобразований смотрят как на нарушение своего спокойствия. Их непреклонный консерватизм сводит на нет все попытки правительства приспособить данную службу к изменившимся условиям. На министра они глядят свысока как на непрофессионала, не имеющего никакого опыта. Во всех странах с прочно утвердившейся бюрократией люди обычно говорили: «Правительства приходят и уходят, а учреждения остаются».
Было бы ошибкой объяснять несостоятельность европейской бюрократии интеллектуальными и нравственными недостатками служащих. Во всех этих странах было немало добропорядочных семей, отпрыски которых выбирали бюрократическую карьеру потому, что искренне желали служить своему народу. Поступление на государственную службу было пределом мечтаний для одарённого бедного юноши, стремившегося улучшить своё положение в жизни. Многие из самых талантливых и благородных представителей интеллигенции служили в государственных учреждениях. По престижу и социальному положению государственные служащие были значительно выше всех других слоёв населения, за исключением армейских офицеров и представителей старейших и богатейших аристократических семей.
