Такое мировоззрение руководителя нашей внутренней политики практически привело к систематическому бездействию его ведомства и к самоограничению центральной власти одной задачей — санкционирования плодов того, что на языке «революционной демократии» называлось «революционным правотворчеством». Предоставленное самому себе и совершенно лишенное защиты со стороны представителей центральной власти население по необходимости должно было подчиниться управлению партийных организаций, которые приобрели в новых местных комитетах могучее средство влияния и пропаганды определенных идей, льстивших интересам и инстинктам масс, а потому и наиболее для них приемлемых.
Законопроекты по управлению. Однако же мысль о необходимости ввести местное «правотворчество» в какие-нибудь однообразные рамки закона не совсем исчезла. Подобранные кн. Львовым сотрудники во главе с Н. Н. Авиновым занялись разработкой соответствующих законопроектов. Влияние их на жизнь не могло сказаться уже потому, что разработка эта требовала довольно сложного труда и значительного времени. Однако же к концу своего существования, подводя итог своей деятельности в воззвании 26 апреля, Временное правительство уже имело возможность сообщить о ходе этой работы следующие сведения: «Начата коренная реорганизация местного управления и самоуправления на самых широких демократических началах. Из необходимых для этих целей законоположений изданы уже постановления о выборах в городские думы и о милиции. Выработаны и в самом непродолжительном времени будут изданы постановления о волостном земстве, о реформе губернских и уездных земств, о местных продовольственных органах, местном суде и об административной юстиции». Таким образом, все, что вообще было сделано в этой области до созыва Учредительного собрания, было уже подготовлено при первом составе Временного правительства.
Подготовка Учредительного собрания. Созыв Учредительного собрания при всем желании Временного правительства сделать это в кратчайший срок, как требовало этого принятое на себя правительством обязательство, закрепленное присягой, не мог состояться до введения на местах новых демократических органов самоуправления, способных провести выборы. С другой стороны, хотя правительство обязалось также привлечь к выборам и армию, у первого состава Временного правительства сложилось убеждение, что сделать это можно лишь в момент затишья военных операций, то есть не раньше поздней осени. В этих пределах правительство вполне добросовестно не хотело никаких промедлений и при первой возможности, предоставленной ему неотложными текущими делами, занялось этим вопросом. Уже 25 марта Временное правительство постановило образовать для выработки проекта избирательного закона в Учредительное собрание «Особое совещание» под председательством назначенного правительством лица (Ф. Ф. Кокошкина), с участием приглашенных им же специалистов по государственному праву, статистике и других сведущих лиц, а также «политических и общественных деятелей, представляющих главные политические и национально-политические течения России». Однако же созыв этой комиссии затормозился ввиду того, что председатель Совета рабочих и солдатских депутатов Н. С. Чхеидзе некоторое время вовсе не отвечал на сделанное ему предложение об определении численности представителей в совещании от демократических организаций, а затем предложенное юридической комиссией при Временном правительстве число их вызвало разногласие. К середине апреля юридическая комиссия разработала примерный перечень вопросов, подлежащих решению при составлении избирательного закона, и разослала его всем организациям, имеющим быть представленными в совещании. Комиссия рассчитывала, что в ближайшем будущем представители организаций (всего 41 член) будут делегированы, и 25-30 апреля можно будет начать работу. Но новые проволочки с посылкой делегатов, в особенности национальных групп, привели к тому, что при первом правительстве работа особого совещания так и не началась. Во всяком случае основные положения избирательного закона были уже выработаны юридической комиссией: это те самые положения, которые были доложены Ф. Ф. Кокошкиным на апрельском съезде партии народной свободы и приняты им.
Намеченная Временным правительством программа деятельности, таким образом, была или осуществлена, или подготовлена к осуществлению. Но не в этой области законодательных работ, осуществлявших великие принципы революции, лежали те трудности, которые, быстро возрастая, уже к концу второго месяца парализовали работу первого состава Временного правительства. Одну из этих трудностей мы уже отметили — это исчезновение власти в провинции и вытекавшая отсюда полная невозможность приводить в исполнение решения центрального правительства. Другая трудность заключалась в том, что власть, выпущенная из рук Временного правительства, была захвачена социалистическими партиями, поставившими своей прямой задачей организовать «демократию» как в центре, так и в провинции для осуществления своих партийных лозунгов.
«Демократические» организации. Совет рабочих и солдатских депутатов. В центре органами «революционной демократии» явились как местные петроградские социалистические организации, так в особенности объединявший их Совет рабочих и солдатских депутатов и его «Исполнительный Комитет».
Пишущий эти строки стоял слишком далеко от этого влиятельного учреждения, чтобы иметь возможность описать его по личному наблюдению. Но вот описания очевидца и участника, наблюдавшего «Исполнительный Комитет» Совета в течение марта и апреля, то есть как раз в описываемое время. «Комитет, — говорит Станкевич в своих воспоминаниях, — был учреждением, созданным наспех, уже в формах своей деятельности имевшим множество чрезвычайных недостатков. Заседания происходили каждый день с часу дня, а иногда и раньше и продолжались до поздней ночи, за исключением тех случаев, когда происходили заседания Совета, и Комитет обычно в полном составе отправлялся туда; порядок дня устанавливался обычно “миром’, но очень редки были случаи, чтобы удалось разрешить не только все, но хотя бы один из поставленных вопросов, так как постоянно во время заседаний возникали экстренные вопросы, которые приходилось разрешать не в очередь... Вопросы приходилось разрешать под напором чрезвычайной массы делегатов и ходоков как из Петроградского гарнизона, так и с фронтов, и из глубины России, причем все делегаты добивались во что бы то ни стало быть выслушанными на пленарном заседании Комитета... Пробовали было провести разделение труда устройством разных комиссий, но это мало помогло делу, так как центр тяжести по-прежнему лежал на пленуме, хотя бы потому, что комиссиям некогда было заседать ввиду перманентности заседаний Комитета. Важнейшие решения часто принимались совершенно случайным большинством голосов. Обдумывать было некогда, ибо все делалось второпях, после ряда бессонных ночей, в суматохе. Усталость физическая была всеобщей. Недоспанные ночи. Бесконечные заседания. Отсутствие правильной еды — питались хлебом и чаем, и лишь иногда получали солдатский обед в мисках без вилок и ножей».
«Главенствующее положение в Комитете все время занимали социал-демократы различных толков. Н. С. Чхеидзе, только председатель, а не руководитель.., лишь оформлял случайный материал, не давал содержания. Его товарища Скобелева редко можно было видеть в Комитете, так как ему приходилось очень часто разъезжать для тушения слишком разгоревшейся революции в Кронштадте, Свеаборге, Выборге и Ревеле... Н. Н. Суханов, старавшийся руководить идейной стороной работ Комитета, но не умевший проводить свои стремления через суетливую и неряшливую технику заседаний; Б. О. Богданов, полная противоположность Суханову, сравнительно легкомысленно относившийся к большим принципиальным вопросам, но зато бодро барахтавшийся в груде деловой работы и организационных вопросов и терпеливее всех высиживавший на всех заседаниях солдатской секции и Совета; Ю. М. Стеклов, изумлявший работоспособностью, умением пересиживать всех на заседаниях и, кроме того, редактировать советские “Известия” и упорно гнувший крайне левую, непримиримую или, вернее сказать, трусливо революционную линию; К. А. Гвоздев (потом министр труда), выделявшийся рассудительной практичностью; М. И. Гольдман (Либер), яркий, неотразимый аргументатор, направлявший острие своей речи неизменно налево; Н. Д. Соколов, как-то странно не попадавший в такт и тон событий; Дан, воплощенная догма меньшевизма.., всегда с запасом бесконечного количества гладких законченных фраз.., в которых есть все, что угодно, кроме действий и воли... Народники не дали для Комитета ничего похожего, даже когда появились их первоклассные силы: А. Р. Гоц, В. М. Чернов, И. И. Бунаков, В. М. Зензинов. Они все время предпочитали держаться в стороне... Народные социалисты В. А. Мякотин и А. В. Пешехонов старательно подчеркивали свою чужеродность в Комитете. Из трудовиков только Л. М. Брамсон... оставил очень значительный след в деловой работе Комитета... Большевики в Комитете были вначале представлены главным образом М. Ю. Козловским и П. И. Стучкой, оба желчные, злые и, как нам казалось, тупые. Противоположностью им явился потом Каменев... в Комитете он был не врагом, а только оппозицией... Военные были вначале представлены В. Н. Филипповским и несколькими солдатами... Из солдат, естественно, попали наиболее истерические, крикливые и неуравновешенные натуры... Потом вошли Завадье и Бинасик.., бывшие, кажется, мирными писарями в запасных батальонах, никогда не интересовавшимися ни войной, ни армией, ни политическим переворотом... наиболее яркое доказательство, насколько условно можно воспринимать утверждение, что Исполнительный Комитет руководил революцией...».
