Согласно ст. 1 Указа ущерб, причиненный гражданину СССР незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также их должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области административного управления, подлежал возмещению на общих основаниях (ст. 88 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик), если иное не было предусмотрено законом. Ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, подлежал возмещению государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного расследования, прокуратуры и суда.
В 1981 г. в Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. были внесены изменения,[186] согласно которым вред, причиненный гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области административного управления, подлежал возмещению на общих основаниях (ст. 88 Основ), если иное не было предусмотрено законом. За вред, причиненный такими действиями организациям, ответственность наступает в порядке, установленном законом. Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.
Дальнейшая небогатая практика применения вышеизложенных статей Основ 1961 г. и ГК РСФСР 1964 г. показала, что эти статьи не нашли своего полного практического применения в деле защиты законных прав и интересов граждан нашей страны. Причиной возникновения такой ситуации можно назвать отсутствие политической воли и, как следствие этого, отсутствие специального закона о порядке привлечения к ответственности государства за незаконные действия правоохранительных органов и суда. При этом следует отметить различный принцип подхода к ответственности за незаконные действия государственных органов (кроме правоохранительных органов и суда) и ответственности правоохранительных органов и суда за вред, причиненный гражданам незаконными служебными действиями: если за вред, причиненный правоохранительными органами и органами суда (независимо от вины), наступала ответственность самого государства, то за вред, причиненный гражданам иными государственными учреждениями (органами), ответственность несли сами эти учреждения. Однако изложенное различие не имело существенного значения, так как положения Конституции СССР и Конституции РСФСР, Гражданского кодекса РСФСР не реализовывались на практике.
Статья 127 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г., принятых в переломный период политических и социально-экономических отношений в нашей стране,[187] установила норму, согласно которой вред, причиненный гражданину или юридическому лицу незаконными действиями государственных органов, а также должностных лиц при исполнении ими обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях, если иное не предусмотрено законодательными актами (п. 1). Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законодательными актами. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате иной незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, возмещается на общих основаниях (п. 2).
Таким образом, можно сделать вывод о том, что Основы 1991 г. впервые установили ответственность именно государственных органов, а не государственных учреждений, за вред, причиненный незаконными действиями, и не предусмотрели иного (специального) порядка возмещения вреда юридическим лицам, как это было ранее.
Законодатель подчеркнул, что возмещение вреда происходит на общих основаниях, если иное не предусмотрено законодательными актами.
21 апреля 1992 г. в Конституцию РСФСР была включена ст. 67-2, согласно которой возмещению государством подлежал вред, причиненный незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанностей. В дальнейшем такое нововведение повлияло на содержание Конституции РФ, ГК РФ, иных важнейших нормативных правовых актов нашей страны.
Конституция РФ 1993 г. закрепила в качестве конституционных норм-принципов положения о том, что каждый гражданин страны имеет право на возмещение со стороны государства вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53), права потерпевших от преступлений и злоупотребления властью охраняются законом, государство обеспечивает компенсацию причиненного ущерба и доступ к правосудию (ст. 52).
Конкретизируя положения и принципы Конституции РФ, Гражданский кодекс РФ расширил пределы ответственности государства, предусмотрел ответственность государства не только за незаконные действия (бездействие) органов государственной власти и их должностных лиц, но и за незаконные действия (бездействие) иных государственных органов и их должностных лиц, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц, предусмотрел несколько видов противоправных действий (юридические и фактические действия (бездействие), издание незаконного правового акта), за совершение которых возникает ответственность государства, назвал в числе потерпевших, имеющих право на возмещение вреда, не только граждан, но и юридических лиц, указал на имущественный источник возмещения (казну соответствующего уровня).
В ст. 16 ГК РФ прямо указано, что убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов, включая действия по изданию незаконного правового акта, подлежат возмещению Российской Федерацией, ее соответствующим субъектом или муниципальным образованием. Вред возмещается за счет казны Российской Федерации, казны субъектов Российской Федерации или казны муниципального образования.
Как констатируется в ст. 1070 ГК РФ, вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, – за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший вышеназванных последствий, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 1069 ГК РФ. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу.
Иными словами, ГК РФ (ст. 1069) предусматривает деликтную ответственность государства не только за действия (бездействие) государственных органов и их должностных лиц, но и за действия (бездействие) органов местного самоуправления (муниципальных органов) и их должностных лиц, несмотря на то, что ст. 53 Конституции РФ указывает лишь на действия (бездействие) органов государственной власти или их должностных лиц. Представляется, что изложенные положения ГК РФ не противоречат названной конституционной статье. Хотя органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), они тесно связаны с деятельностью государственных органов. Муниципальная и государственная службы в Российской Федерации имеют много общих черт. Взаимосвязь этих служб обеспечивается: 1) единством основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы; 2) единством ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы; 3) единством требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; 4) учетом стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносительностью основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; 6) соотносительностью основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.[188] Муниципальные органы также наделены публично-правовой компетенцией.
