Читаем без скачивания Земство (апрель 2008) - журнал Русская жизнь

В. О. Ключевский. Курс русской истории. Лекция XLI.

Местное самоуправление - основа демократии. Такая же, как и выборность. Собственно, если совсем немного упростить, то демократию вполне можно определить как систему, основанную на местном самоуправлении и выборности власти. Остальное - нюансы частного порядка. Причем местное самоуправление даже более значимо, так как выборность - это всего лишь механизм формирования власти, а местное самоуправление - это… Да, а действительно, что это такое - «местное самоуправление»?

«Местное самоуправление самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения». Таково определение. Словарное, которое, впрочем, почти буквально повторяет как Российская конституция (а вслед за ней и все определяющие эту сферу законы Российской Федерации), так и Европейская хартия местного самоуправления. И надо сказать, в этом определении действительно сказано все главное и значимое.

Классическая административная вертикаль власти выглядит так: есть глава государства, есть непосредственно подчиненные ему главы регионов, у тех - в непосредственном подчинении главы районов, а у последних - главы низших административных образований. Кто в этой схеме решает вопросы местного значения? Тот самый глава низших административных образований - чиновник, непосредственно встроенный в вертикаль власти и непосредственно подчиненный вышестоящему начальству. Такая модель позволяет эффективно контролировать всю территорию и осуществлять единую и упорядоченную политику. Это очень удобная модель для авторитаризма, так как авторитарная власть - по сути своей внеположна населению, отдельна от него (эта внеположность может быть просвещенной или оккупационной, поддерживаемой населением или, наоборот, отторгаемой, но суть внеположности от этого не меняется). Потому в основе этой власти - именно контроль над территорией и всем, что на ней происходит.

Снизу вверх

В демократической же системе модель эта не работает. Выборность предполагает, что чиновник подотчетен не только и не столько вышестоящему начальнику, сколько населению и зависит от него (не понравится, как он выполнял свои обязанности, - не выберут). И чем ближе этот чиновник к своим избирателям, тем жестче эта связь. К тому же демократическая система основана на разделении полномочий между ветвями власти, что резко ограничивает ее административный ресурс и возможности системного контроля за всем, происходящим в стране, а потому для нее жизненно важно сбросить с себя все сферы ответственности, которые могут быть сброшены (заменим слово «сбросить» на слово «делегировать» - и получим вполне привычную формулировку). То есть местное самоуправление - не просто формальный символ веры демократии, а единственно возможная для нее система функционирования. И чем более развито и независимо местное самоуправление, тем эффективнее работает государственная машина демократии. И тем эффективнее решаются вопросы непосредственной жизнедеятельности граждан, причем в данном случае даже и не столько граждан, сколько просто людей.

Как в административной системе решается вопрос замены лифта в муниципальном доме, в городе N на площади Независимости? Идет циркуляр вышестоящему чиновнику, и, если есть средства, циркуляр возвращается вниз, закупаются лифты на весь квартал, район или город. Потом лифты меняют у всех подряд - даже там, где и старый лифт прекрасно работает. Логика местного самоуправления предполагает, что вопрос о замене лифта решается куда более точечно и рационально. Просто потому, что тут нет никакого циркуляра, а есть непосредственный контакт с реальностью - домом, подъездом, его жильцами и их лифтом.

При этом местное самоуправление не отменяет вертикаль власти, а разгружает ее. Классическая модель тут выглядит так. Вопросы государственной значимости находятся в ведении верховной власти, вопросы региональной - в ведении региональной (в достаточной степени самостоятельной), ну и, наконец, вопросы местного значения - «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения». Только порядок всегда обратный - не сверху вниз, а снизу вверх.

В той же европейской хартии местного самоуправления есть очень важное положение. Называется оно замысловатым словом «субсидиарность», но означает весьма простую и понятную логику устройства власти: на вышестоящие уровни передаются лишь те вопросы, которые не могут быть решены ниже. Финансовая система - основа экономической жизнедеятельности страны - не может находиться в ведении ни местной власти, ни даже региональной. Это обязанность верховной власти. Так же как и создание инфраструктуры. Сколь бы не было развито местное самоуправление, но дороги оно может строить только в пределах своего района. Ну и так далее, вплоть до спецопераций в Сомали или Буркина-Фасо, которые очевидно не могут быть проведены силами городского отряда рейнджеров в свободное от работы время, даже если они посчитают это «ключевым вопросом местного значения». Зато их сил может хватить, если встанет вопрос о разборке с жителями соседних городов. А значит кто-то (а именно, вышестоящая, непосредственно государственная, власть) должен присматривать за тем, чтобы местное самоуправление не превратилось в феодальную войну всех против всех.

Классический сюжет многих американских фильмов и сериалов: после некой катастрофы (ядерного взрыва, техногенной аварии, природного катаклизма) верховная власть перестает существовать, что в итоге приводит к всеобщему упадку. Причем местное самоуправление чаще всего продолжает работать, но вне того социума, который обеспечивала федеральная власть (инфраструктура, финансовая и правовая система, а также силовой контроль), ее деятельность оказывается борьбой за выживание с самыми прискорбными последствиями. И лишь после того, как где-то вновь появляется президент, - возникает и надежда. Когда над городом снова развивается звездно-полосатый флаг, солдаты наводят порядок, возникает электричество, деньги обретают цену, и все становится на свои места. Однако как бы в этой пропагандистской модели ни была значима президентская власть - она является именно надстройкой над властью муниципальной, именно она обеспечивает деятельность местного самоуправления, а не наоборот.

Сверху вниз

Как же обстоит дело с местным самоуправлением у нас? В советское время никакого местного самоуправления не существовало. То есть были советы, были сельсоветы, и даже что-то вроде домкомов. Но они были либо фикцией, либо частью административной системы - иерархичной и жестко встроенной в вертикаль власти. В 90-е годы продолжала функционировать административная система с районным начальством, подчиненным региональному руководству, но параллельно возникала и правовая база, и возможности для формирования системы местного самоуправления. Оно не появилось автоматически и сразу везде. Но, так или иначе, структуры местного самоуправления начали возникать. Где-то был просвещенный и энергичный градоначальник, где-то, наоборот, градоначальник оказывался решительно ни к чему не годным, что повлекло за собой активизацию его оппонентов, где-то просто удачно сложилась конъюнктура в отношениях с областным руководством - причины были разные, и формы местного самоуправления в итоге сложились разные. К 2003 году в России было около 400 сформировавшихся и полноценно функционировавших структур МСУ, еще примерно столько же - на подходе.

Новая власть, которая взялась отлаживать жизнь страны, также понимала важность местного самоуправления и бросила на это дело лучшие силы. Группа разработчиков под руководством Дмитрия Козака провела титаническую работу и параллельно с административной реформой разработала федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон этот разрушал последние основы административно-командной системы и действительно закреплял местное самоуправление как важнейшую часть государственной системы России.

Однако дело в том, что в основе логики закона оказалась системная унификация местного самоуправления и его регламентация. Вместо 13 естественным образом сформировавшихся разных видов МСУ закон устанавливал, по сути дела, одну универсальную. Закон наделил местное самоуправление полномочиями, закрепил доходную часть, но вместе с тем и создал жесткие рамки для его деятельности.

Жесткости и регламентированности требовали логика государственного строительства и системный юридический подход авторов законопроекта: если что не прописать четко, то региональные власти легко превратят полномочия местного самоуправления в дырку от бублика. Но в результате местное самоуправление оказалось в очень малой степени именно «самостоятельной и под свою ответственность» деятельностью населения.