• отсутствует система согласования стратегий развития отраслей, компаний со стратегиями развития федеральных округов, регионов103;
• в большинстве развитых стран уже в 70-е годы минувшего столетия начала формироваться тенденция к переходу к новой, более современной модели государственного управления (в работах зарубежных ученых это направление называется «New Public Management», то есть «новый государственный менеджмент», – в отличие от традиционного государственного управления «PublicAdministration»), ориентированной на использование методов и инструментов, применяемых в бизнесе, в практике корпоративного управления, в то время как в российской практике государственного и регионального управления все еще доминируют подходы, методы и инструменты, применявшиеся в период административно-командной системы экономики и не учитывающие особенности развития в условиях рынка.
Недостатки государственного и регионального стратегического управления во многом обусловлены отсутствием сформировавшейся системы нормативных документов, регламентирующих процессы долгосрочного развития страны и регионов. Основным нормативным документом для разработки прогнозов и планов развития Российской Федерации с 1995 года является Федеральный закон Российской Федерации от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями 1999 года), в котором впервые были даны определения понятиям «концепция социально-экономического развития Российской Федерации», «программа социально-экономического развития Российской Федерации», определена последовательность разработки прогнозов, концепций и программ развития Российской Федерации, регионов, отраслей. Однако несмотря на то, что благодаря именно этому документу в стране и регионах была создана законодательная база, обеспечившая основу упорядоченного и целенаправленного стратегического планирования, в настоящее время документ не обеспечивает в полной мере потребности долгосрочного планирования, и признано необходимым принять его новую редакцию.
Одним из первых документов, в котором дано определение понятия «государственное планирование» и перечислены основополагающие его документы104, явилось Постановление правительства Санкт-Петербурга № 402 от 16 марта 2004 года «Об организации деятельности исполнительных органов в сфере государственного планирования». Согласно этому документу, к системе государственного планирования причислены следующие нормативные правовые акты:
• Концепция социально-экономического развития сроком действия (20 лет).
• Стратегический план (10 лет).
• Программа социально-экономического развития (5 лет).
С 2006 года государство уделяет внимание стратегическим основам регионального управления: в 2006 году Министерство регионального развития РФ разработало проект документа «Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации до 2020 года», а в 2007 году утвердило «Требования к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации». Однако при отсутствии единой системы стратегического управления регионами, включая систему стратегического планирования, принятые регионами планы стратегического развития практически не были согласованы с имеющимися стратегиями развития отраслей, федеральных округов, Концепцией долгосрочного развития Российской Федерации до 2020 года, многие имели ограниченный перечень сценариев развития, аналогичный этому главному стратегическому документу социально-экономического развития России, принятому в ноябре 2008 года, в период начала в России финансово-экономического кризиса. Как показал кризис, «полезными оказались не те стратегии, где было много цифр, а те, где было много идей, был сценарный анализ, показывающий линии поведения в разных ситуациях…»105.
«Отсутствие в стране сформированной системы государственного и регионального стратегического управления, наличие только разрозненных, несогласованных нормативных актов и документов стратегического планирования, их недостаточная теоретико-методологическая и практическая проработка повлияли на динамику развития кризисных явлений в регионах, включая регионы с высоким уровнем и потенциалом социально-экономического развития, отраслях, бизнес-структурах и стране в целом»106.
В мае 2009 года были приняты два Указа Президента, направленные на совершенствование важнейшей составляющей государственного и регионального стратегического управления – стратегического планирования: «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» и «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации». В 2009 году подготовлен и проходит согласование Проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации». Закон должен утвердить единый перечень и единые требования к документам стратегического планирования, правила распределения федеральных и региональных финансовых потоков, использования бюджетных средств. В августе 2009 года распоряжением Правительства РФ одобрен документ, направленный на совершенствование качества управления бюджетным процессом в регионах России с учетом региональных бюджетных рисков, проявившихся в условиях кризиса, – «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года».
Создание упорядоченной системы стратегического управления и планирования, которая в настоящее время начала формироваться в Российской Федерации, будет способствовать преодолению ряда указанных выше недостатков в государственном и региональном управлении и способствовать внедрению в практику публичного управления ряда методов и инструментов стратегического менеджмента, доказавших свою эффективность при управлении российскими компаниями.
Современные модернизации стратегического регионального управления связаны с коренными трансформациями в экономике после распада СССР. На них оказали влияние последствия кризисных периодов конца 1990-х и середины 2000-х годов, что привело к значительным изменениям в имущественных правах регионов, особенностям развития их среды, социально-культурного потенциала, образа жизни населения и т. д. Поэтому, на наш взгляд, направления дальнейшей разработки новых подходов к стратегическим модернизациям будут определяться целями управления и позиционирования регионов, использованием бенчмаркинга, примеров лучшей практики и других эффективных методов управления для данного типа социально-экономических систем. Реальная российская управленческая практика вплотную подошла к созданию интегральных подходов в стратегическом управлении развитием регионов, имеющих различную величину и тип формирования.
