Читаем без скачивания Том 5. Критика и публицистика 1856-1864 - Михаил Салтыков-Щедрин

Возвращаясь затем к главному предмету настоящей заметки, мы не можем не заключить, что все недоразумения, указанные нами выше, основаны на слишком буквальном, а потому и превратном толковании слов, которые мы неоднократно имели случай приводить. Вместо того чтобы видеть в словах этих лишь зародыш будущего местного полицейского и административного устройства, зародыш, подлежащий дальнейшему развитию, хотят непременно видеть в них окончательную норму, в которой должно выразиться действие полицейской власти. Как будто тем, что полицейская власть оставляется в руках помещиков, уже все сказано? Как будто вслед за этим не надлежит положительно определить, под какими условиями, среди [каких учр]еждений, гарантирующих правильное ее действие, должна выражаться эта власть?

Здесь мы должны сказать несколько слов о том, с какой точки зрения мы смотрим вообще на различные системы применения административных начал. Но предупреждаем читателя, что и по объему и по характеру настоящей заметки мы можем коснуться этого предмета только слегка, предоставляя себе в непродолжительном времени, в особой статье и во всей подробности, развить взгляд наш на этот предмет. Вообще мы не принадлежим к числу приверженцев бюрократии*; мы думаем, что она вовсе не способна ни понимать истинных интересов земства, ни тем менее управлять ими таким образом, чтобы это управление имело результатом действительную для дела пользу. Бюрократия имеет свое специяльное назначение: оно заключается в том, чтобы охранять интересы государства от излишнего наплыва интересов местных. Назначение, как видится, чисто наблюдательное, и затем всякое вмешательство бюрократии в сферу исполнительную может быть допущено только в случаях чрезвычайных, то есть тогда именно, когда есть основательный повод думать, что от небрежности муниципальных властей известной местности могут страдать интересы государства или интересы других соседних местностей. Местное же управление должно быть основано на муниципальных началах; только тогда оно не будет служить обременением для края, только тогда может принести для него действительную пользу, когда в нем принимают участие все элементы, из которых составляется то, что в законе называется именем земства. До сих пор элементов этих у нас не было.* Крепостное право наложило запрещение на целую половину народонаселения России (или около того),* и потому весьма естественно, что муниципальные учреждения не могли у нас развиться. Но мы впадем в большую ошибку, если и теперь, когда представляется полная нравственная возможность применить муниципальные начала к нашей местной администрации, мы окружим эти учреждения всеми стеснениями бюрократической регламентации. Вспомним, что только то дерево бывает и крепко и здорово, которое растет на свободе, за которым нет бестолкового и случайного ухода всякого проходящего человека, произвольно принимающего на себя роль садовника. Допустим даже, что, быть может, вначале и действия, и приемы муниципального управления будут шатки, но не будем слишком поспешно выводить из этого неблагоприятные для него заключения, а напротив того, убедим себя раз навсегда, что ни один принцип, а тем менее принцип административный, обнимающий столько разнообразных интересов, не может сразу предъявить все свои результаты, и будем ждать с терпением. Часто случается нам слышать мнение (а в недавнее время оно выразилось и печатно), что злоупотребления чиновников имеют своим источником тот же строй понятий и воззрений, которые служат основою для крепостного права.* В этой мысли есть своя справедливая сторона: если существует кормление законное, то никакая власть не в силах будет искоренить кормления незаконного, опирающегося на те же самые основания. Но не надо при этом забывать, что, вне этого строя понятий, есть еще иная, особая сфера понятий и воззрений, которая составляет принадлежность собственно бюрократии и которая осуждает ее на вечное бессилие относительно добра и пользы и, напротив того, вооружает ее страшною силою относительно зла и вреда. Эти понятия прямо истекают из положения бюрократии относительно управляемой местности. Считая себя представительницею интересов высших, государственных, бюрократия с пренебрежением смотрит на местные интересы, которые кажутся ей и ничтожными и вздорными, и с нетерпеливым презрением выслушивает даже самое легкое замечание или представление со стороны местных обывателей, не говоря уже о противоречии. Сверх того, действия ее ничем и никем не контролируются, ибо устройте какой угодно сложный контроль, окружите бюрократию коллегияльными учреждениями, требуйте от нее отчета в каждом ее действии, в каждом шаге ее служебной деятельности, результатов все-таки никаких не получится. Ибо и коллегияльный и даже одноличный контроль тогда только может быть действителен, когда он сосредоточен в иной разнокачественной среде, имеющей и возможность и интерес контролировать; если же он находится в руках представителей тех же самых начал, то в таком случае может произойти одно из двух: если контроль одноличный или иерархический, то контролирующее лицо будет вовлечено в огромную переписку, в бесчисленное множество бесполезных и нелепых действий, и все-таки будет обмануто, потому что обмануть лицо, ни с которой стороны не причастное интересам и выгодам земства, ничего не стоит; если же контроль будет коллегияльный, то коллегия эта будет только фикцией, служащей лишь к тому, чтобы бюрократическим злоупотреблениям и произволу придавать формы некоторой легальности, ибо бюрократия вся основана на началах дисциплины, и эта последняя столь необходима, что даже там, где высшая власть, для обуздания произвола, связанного с одноличным управлением, нашла полезным окружить своих агентов коллегиями, она вместе с тем была вынуждена вооружить председателей этих коллегий правом давать предложения, сразу уничтожающие все коллегияльные мудрования*. Да и какое странное положение: с одной стороны, доверять чиновнику, поручать ему управление целой местностью, с другой стороны, стеснять его на каждом шагу контролем другого лица, имеющего совершенно одинаковые с ним свойства и качества? И почему не А. контролирует Б., а именно Б. надзирает за А.? Кто поручится, что Б. действительно надзирает хорошо, и не нужно ли, в свою очередь, и к Б. приставить надзирателя?

Итак, невозможность, или, по крайней мере, почти безвыходная затруднительность контроля, соединенные с такою же неспособностью понимать интересы местности и с затаенною мыслью, что интересы эти так пошлы и вздорны, что можно и должно, без всякого зазрения совести, гнуть их в ту или другую сторону, смотря по личным воззрениям чиновника, порождает третье явление, которое окончательно делает бюрократию неспособною к административной деятельности. Явление это — произвол действий. Произвол этот сам по себе имеет столько привлекательного, что не нужно никаких посторонних более или менее сильных побуждений, чтобы он вполне не овладел всеми действиями чиновника. В какой бы мере ни увеличивали мы угрозу закона, запрещающего и карающего произвол, сила обстоятельств всегда возьмет перевес, и чиновник, раз вступив на стезю произвольных действий, употребит все усилия, чтобы подорвать действие закона и сделать его ничтожным. Во Франции, где не только не существует крепостного права, но где все граждане равны перед законом, мы тем не менее видим, до каких размеров может достигать бюрократический произвол. А там между тем существует и общественное мнение достаточно развитое, и гласность. Чему же приписать такое явление, как не недостаточной крепости муниципальных учреждений или, лучше сказать, безграничному подчинению их бюрократии?

Таким образом, мы естественным путем приходим к тому заключению, что из всех учреждений, которые могут быть установлены для управления местными интересами (ибо здесь нам об них только и предстоит вести речь), самым лучшим учреждением будет то, в котором все элементы земства найдут своих естественных представителей и защитников, и где значение бюрократии будет ограничено единственно сферою государственных интересов, из которой они не должны и выходить. Среди этих-то именно учреждений, которые могут иметь и свое иерархическое развитие, сословие дворян-землевладельцев должно занять принадлежащее им по праву место, но занять его не произвольно и исключительно, а совместно с представителями других сословий, имеющих в данной местности постоянную оседлость или постоянный промысел. Мы не должны при этом терять из вида, что в настоящее время дворянское сословие находится в выгоднейших, против земледельческого, условиях и со стороны образованности и со стороны материальных средств; следовательно, оно без труда, с помощью одних только этих средств, приобретет себе, если только захочет, то законное влияние на дела местности, которое было бы желательно предоставить ему и в котором только и можно видеть единственно твердую, а не мечтательную опору для дворянского сословия. Нам возразят, быть может, что страсти и сословные увлечения, по крайней мере в первое время по уничтожении крепостного права, могут заглушить самый голос рассудка и что в этом случае все предположения насчет законного влияния дворян-землевладельцев могут рушиться сами собою. Хотя опасения эти представляются иногда и в слишком преувеличенном виде, но нельзя отрицать, что в них есть своя доля справедливости. Но разве нет способов предупредить осуществление этих опасений? Во-первых, можно постановить, чтобы первенство дворян-землевладельцев в делах местного управления вообще и в делах местной полиции в частности было фактом обязательным. По мнению нашему, эту обязательность достаточно было бы распространить на тот период времени, который называется «переходным состоянием», потому что этого времени весьма достаточно, чтобы новые отношения, истекающие из настоящих мер правительства, определились вполне и восприяли свой законный, непринужденный ход. Во-вторых, если бы и этого оказалось недостаточным, разве правительство не имеет возможности продолжить эту обязательность отношений дворянского сословия к земледельческому до тех пор, покуда, по высшим политическим соображениям, окажется это действительно нужным и удобным?