В гражданских правоотношениях муниципальные образования выступают наравне с другими участниками гражданских правоотношений – гражданами, юридическими лицами, а также Российской Федерацией и ее субъектами. От имени муниципального образования выступают уполномоченные органы местного самоуправления.
Муниципальные заимствования – займы, привлекаемые от физических и юридических лиц в валюте России, по которым соответственно возникают долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта. Государство обладает достаточной полнотой прав по управлению государственным и муниципальным внутренним долгом, формирующимся в результате заемных операций.
Таблица 1.1. Муниципальные образования Российской Федерации
С научной точки зрения управление субъектом РФ необходимо рассматривать как сложную систему, выделяя следующие подсистемы: управления финансами, управления экономическим развитием, управления социальным развитием и управления культурно-историческим развитием. Каждая из указанных подсистем имеет собственную структуру, взаимодействует и взаимосвязана с другими подсистемами. Исследуя теорию и практику заимствований субъектов РФ, авторы пришли к выводу, что заимствования субъектов представляют собой инструменты реализации долговой политики субъекта, которая в свою очередь является частью финансово-экономической политики субъекта (см. рис. 1.1), основной целью которой считается максимизация регионального дохода, защищенность и повышение уровня жизни граждан региона.
Институт муниципальных заимствований как система отношений, возникающих в связи с аккумулированием муниципальными образованиями временно свободных денежных средств физических и юридических лиц, представляет собой важнейший инструмент для ликвидации бюджетного дефицита, достижения баланса доходов и расходов бюджета в целом, а также для привлечения инвестиционных ресурсов с целью развития приоритетных для региона направлений.
Объем государственного долга субъектов РФ составил на 1.12.2014 г. 1 822 088,8 млн. руб. На 1.02.2015 г. объем государственного долга субъектов РФ составил 2 092 834,5 млн. руб., при этом объем долга муниципальных образований – 306 483 млн. руб. В табл. 1.2 представлены данные о размере государственного долга некоторых субъектов РФ в 20132015 гг.
Рисунок 1.1. Составляющие экономической государственной политики субъекта РФ (региона)
Управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а муниципальным долгом – уполномоченным органом местного самоуправления. Под муниципальными заимствованиями в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (далее – БК РФ) понимаются муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями БК РФ в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства. Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования в соответствии с БК РФ и уставом муниципального образования принадлежит местной администрации.
Эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (ст. 7) допускается только в случае принятия субъектом РФ закона (органом местного самоуправления – решения) о бюджете соответствующего уровня, при этом должны быть установлены предельные размеры долга, предельные размеры заемных средств, а также расходы на обслуживание. Муниципальные образования вправе осуществлять заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте, предоставлять Российской Федерации гарантии в иностранной валюте исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). При этом указанные заимствования и предоставление гарантий не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга муниципального образования. Так, в табл. 1.3 приводятся данные о составе и динамике государственного долга города Москвы (муниципальные образования Москвы отдельно заимствования не делают).
Таблица 1.2. Объем государственного долга субъектов РФ в 2013–2015 гг.
Таблица 1.3. Долговые обязательства г. Москвы 2010–2014 гг.(млн. рублей)[2]
При принятии решения об эмиссии муниципальных ценных бумаг исполнительные органы власти в первую очередь должны провести государственную регистрацию условий эмиссии и обращения ценных бумаг. Так, в соответствии с Постановление Правительства РФ от 1.12.2012 г. № 1238 «О государственной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, изменений, вносимых в условия эмиссии и обращения этих ценных бумаг, а также об отчетах о проведенной эмиссии» (далее – Постановление № 1238) условия эмиссии и обращения, а также изменения, вносимые в условия эмиссии и обращения, должны утверждаться нормативным правовым актом субъекта РФ или правовым актом местной администрации. Регистрацию указанных документов осуществляет Министерство финансов РФ.
Так, в соответствии с Постановлением № 1238 государственная регистрация условий эмиссии и обращения включает в себя: а) экспертизу соответствия условий эмиссии и обращения законодательству РФ; б) оценку соблюдения органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, являющихся эмитентом государственных ценных бумаг субъекта РФ или муниципальных ценных бумаг, требований бюджетного законодательства РФ в части заимствований и долга субъекта РФ или муниципального образования и законодательства РФ о ценных бумагах, а также норм и предельных значений, установленных представительным и исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и органом местного самоуправления; в) принятие решения о государственной регистрации условий эмиссии и обращения; г) присвоение регистрационного номера условиям эмиссии и обращения; д) внесение в реестр информации о прошедших государственную регистрацию условиях эмиссии и обращения; е) размещение информации о прошедших государственную регистрацию условиях эмиссии и обращения на сайте Министерства финансов РФ в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
В условиях эмиссии (этот документ имеет полное название Генеральные условия эмиссии и обращения ценных бумаг) закрепляется: вид ценных бумаг; форма выпуска; указание на срочность данного вида ценных бумаг; валюта обязательств; особенности исполнения обязательства, предусматривающие право на получение вместо денежных средств имущественного эквивалента; наличие ограничений их оборотоспособности и круга лиц, среди которых данные бумаги распространяются (см. табл. 1.4).
Таблица 1.4. Пример:
Анкета выпуска облигаций Ногинского района
На основе этих условий эмиссии эмитент принимает нормативно-правовой акт, содержащий более подробные условия эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг. В частности, в них должны содержаться такие атрибуты, как: указание на вид ценных бумаг, сроки выпуска займа, его доходность, порядок выплаты и формы дохода, номинальная стоимость одной ценной бумаги в рамках одного выпуска государственных и муниципальных бумаг, льготы и другие существенные условия эмиссии. Об итогах эмиссии эмитенты соответствующего уровня обязаны принять нормативный акт, содержащий отчет, и представить его в Министерство финансов РФ.
В соответствии с Генеральными условиями и условиями эмиссии эмитент принимает решение об эмиссии отдельного выпуска государственных или муниципальных бумаг. Решение о выпуске должно включать в обязательном порядке следующие условия: наименование эмитента; дату начала размещения и дату, или период размещения; форму выпуска и указание на вид ценных бумаг; номинальную стоимость одной ценной бумаги; количество бумаг данного выпуска; дату их погашения; наименование органа, осуществляющего ведение реестра владельцев ценных бумаг (регистратора); наличие ограничений и иных условий, имеющих значение для их размещения и обращения. Все эти условия должны быть не позднее чем за 2 рабочих дня до начала их размещения опубликованы эмитентом либо в средствах массовой информации, либо иным способом.
Администрация муниципального образования в лице финансового управления осуществляет учет и регистрацию муниципальных заимствований, ведет муниципальную долговую книгу.
По целям заимствования муниципальных образований делятся на 3 вида: – заимствования на рефинансирование, привлекаемые для погашения уже существующих обязательств; – заимствования на покрытие кассовых разрывов бюджета; – инвестиционные заимствования, привлекаемые для финансирования капитальных расходов бюджета и погашаемые вне пределов финансового года, в котором они были привлечены.
