И что теперь? А вот что.
«Нет скамейки запасных. Каждый раз ломаем головы, как найти кадры для замещения высших должностей в регионах», – признался Дмитрий Медведев в минувшую среду. Решения о замещении должностей, по его словам, «порой принимаются по знакомству, по принципу личной преданности или, что наиболее отвратительно, за деньги». Так что, уверяет президент, надо немедленно создать систему «резерва управленческих кадров в общенациональном масштабе». При этом наиболее перспективные кадры должны войти в «президентскую квоту», где он лично будет оценивать профессиональные достижения…
Решительно не вспомнить, чтобы кто-либо из президентов США сетовал на трудности подбора губернаторов или министров. Ни один из канцлеров Германии ни разу не признавался, что ломает голову над тем, как найти кадры для замещения высших должностей в федеральных землях. И не было ни одного президента Франции, который жаловался бы на короткую «скамейку запасных».
Причина не в том, что они не считают возможным публично сознаваться в «кадровом голоде», а в том, что это вообще не их проблема. И не только потому, что губернаторы американских штатов выбираются гражданами, а не президентом, а премьер-министры германских земель назначаются избранными гражданами ландтагами без какого-либо участия федерального канцлера.
В этих – и других демократических странах – есть и назначаемые чиновники. Но они попадают на свои должности не из системы «кадрового резерва» и не из «президентской квоты».
Они «выращиваются» в системе публичной политики и честной политической конкуренции, предполагающей свободные выборы, свободу СМИ, независимость суда, ответственность власти, свободу публичных акций, равноправие партий и необходимость объяснять гражданам, по каким причинам тот или иной персонаж занял ту или иную высокую должность.
В авторитарной же системе, которая ныне установлена в России, все механизмы публичной политики последовательно подавляются. И понятно, что в отсутствие механизмов влияния общества на власть единственным способом рекрутирования кадров становится бюрократический. А он не может действовать иначе как «по знакомству» или «по личной преданности». В крайнем случае – «за деньги». Иного не дано. Система так устроена.
Примеров того, как совершенно, казалось бы, профнепригодные персонажи попадали на высокие посты, – пруд пруди.
Не только в «путинскую» эпоху: вопреки мнению тех, кто считает «девяностые» годы радикально отличающимися от «нулевых», принцип «преданность важнее профессионализма» торжествовал уже тогда. Разница лишь в том, что в «девяностые» кадры набирали из тех, кто был предан Ельцину, а в «нулевые» – из тех, кто был предан Путину.
Конечно, со временем абсурдность этой политики нарастала – число однокурсников Путина и его сослуживцев по КГБ или питерской мэрии, кажется, уже превзошло число тех, кто нес вместе с Лениным известное бревно на субботнике. Теперь все повторяется с Медведевым – аналитики увлеченно изучают список его однокашников, многие из которых уже занимают немалые должности.
Не вызывает сомнений, что указанный принцип – это путь в «кадровый тупик». И признать это сегодня вынужден даже президент. Вопрос лишь в том, какой выход он из этого видит: возвращение к демократическим процедурам и публичной политике или формирование новой номенклатуры и списков «действующего резерва».
Защита от граждан
Об особенностях наших законов
О том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, а также деятельность власти, записано в 18-й статье Конституции РФ. Вот только содержание (а особенно – применение) многих российских законов оказывается совсем другим. В чем смысл конституционной нормы? В том, что законы должны быть написаны так, чтобы обеспечить гражданам возможности реализовать закрепленные в Конституции права – на мирные собрания, на свободу передвижения, на участие в управлении страной и так далее. И деятельность власти, согласно Конституции, должна быть направлена на это же.
Это – в теории. А на практике все иначе: законы написаны так, чтобы власть могла свободно делать все, что она хочет, – а гражданин, желая реализовать свое право, должен был выполнить множество условий, сформулированных так, чтобы можно было «споткнуться» в любом месте. И знал при этом, что власть исходит из презумпции его недобросовестности: любое сомнение будет использовано против него…
Вспомним практику «согласования» публичных акций: запрет на них может быть наложен почти под любым предлогом, а отстоять свои права в суде гражданам не удается, ибо сколь угодно абсурдное предложение властей об изменении места или времени проведения акции все равно считается «мотивированным». Казалось бы, надо поставить власть в жесткие рамки, указав в законе исчерпывающий перечень «мотивировок»? Но против этого выступает Конституционный суд, полагая, что такие ограничения неуместны. И тем самым фактически дает зеленый свет произволу.
Случайность? Вовсе нет: российские законодатели решали именно такую задачу. Европейское законодательство (а также правоприменительная и судебная практика) исходит из того, что «уведомительные» процедуры нужны лишь для того, чтобы власть создала для участников акции все возможности беспрепятственно выразить свое, пусть даже и неприятное для нее, мнение. А российский закон исходит из прямо противоположной посылки: облегчить власти запрет нежелательных акций…
Все то же самое с законом о въезде и выезде, который дает спецслужбам возможность «в интересах безопасности государства» запретить иностранцам въезд в Россию и не объяснять при этом, каким именно образом угрожает безопасности государства «нежелательная персона» (что не дает возможность оспорить запрет – нельзя опровергать непредставленные аргументы). И тот же КС (в определении по делу Морарь) не считает нужным предписать законодателям четко установить, в каких именно случаях можно запретить въезд, – чем, по сути, также закрепляет произвол.
Конечно, в законе нельзя предусмотреть все возможные случаи. Но, во-первых, к этому надо стремиться – чтобы у чиновника, решающего вопрос, который касается прав гражданина, было как можно меньше возможностей для произвола. А во-вторых, законодательство, как говорят юристы, формируется по «назревшим потребностям»: если что-то не предусмотрели сразу – потом, исходя из практики применения закона, надо вносить изменения, снижающие возможность произвола власти облегчающие гражданину защиту своих прав. Мы же наблюдаем противоположный процесс.
Например, избирательное законодательство усложняется с каждым годом, и сегодня в нем до запятой прописано, что должно быть в подписных листах, как оформлять агитационные материалы, как собирать средства на выборы и оплачивать расходы (вплоть до обязанности кандидатов оплачивать изготовление пяти подписных листов только по безналичному расчету и только через избирательный счет). При этом любая неточность трактуется не как случайная ошибка, а как правонарушение (а то и фальсификация) и жестоко наказывается снятием с «дистанции».
Так, весной этого года на муниципальных выборах в Петербурге представители Горизбиркома объясняли, что массовые отказы в регистрации вызваны-де тем, что кандидаты поленились изучить тысячи страниц избирательных законов, инструкций, постановлений. Но почему регистрация, которая вообще должна быть простейшей процедурой, превращается в сложнейшую задачу?
Почему в Эстонии для того чтобы участвовать в выборах, достаточно послать уведомление по почте, а в России, чтобы выполнить все формальности, кандидату надо иметь отдельную бухгалтерию и юридическую службу? Чтобы выборы (как объясняют авторы законодательных новаций) были «честными» и «прозрачными»? Или для того, чтобы можно было без труда придраться к любому «нежелательному» кандидату?
Все то же самое – в других областях законодательства. Не хотят освобождать условно-досрочно – ссылаются на «каучуковую» формулировку: мол, заключенный «не встал на путь исправления» (а в отсутствие критериев «вставания на путь» доказать обратное практически невозможно). Надо избрать меру пресечения в виде ареста – используют столь же «каучуковую» норму УПК о том, что имярек, «находясь на свободе, может воспрепятствовать следствию», и не объясняют, чем, собственно, он может «воспрепятствовать». Надо отказать в создании филиала иностранной НКО – ссылаются на норму об «угрозе национальным интересам РФ», которые нигде не сформулированы…
Принцип прост: вместо того чтобы обеспечивать права граждан, власть старается максимально воспрепятствовать их реализации. И неудивительно, что законы не защищают граждан от произвола власти – вместо этого они защищают власть от требований граждан.
