В настоящее время основным документом федерального уровня, определяющим социальный статус многодетной семьи, является Указ Президента РФ от 5.05. 1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» (в ред. от 25.02.2003 г.
№ 250), введенный в действие с 1.07.1992 г. В данном нормативном акте отсутствует определение понятия «многодетная семья», лишь указывается на то, что каждый субъект РФ вправе самостоятельно устанавливать этот статус в зависимости от количества и возраста детей. Указ определяет минимальный федеральный стандарт льгот для многодетных, которые должны быть установлены во всех субъектах РФ. Однако он носит декларативный характер, поскольку не содержит конкретного механизма реализации установленных льгот. В связи с этим на практике возникают проблемы, связанные с применением его отдельных положений. В соответствии с Указом в отношении многодетных семей устанавливаются следующие льготы:
• скидка в размере не ниже 30 % от установленной платы за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией, а для семей, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, – от стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению на данной территории;
• бесплатная выдача лекарств, приобретаемых по рецептам врачей, для детей в возрасте до 6 лет;
• бесплатный проезд на внутригородском транспорте (трамвай, троллейбус, метрополитен и автобус городских линий (кроме такси), а также в автобусах пригородных и внутрирайонных линий) для учащихся общеобразовательных школ;
• прием детей в дошкольные учреждения в первую очередь;
• бесплатное питание (завтраки и обеды) для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений за счет средств всеобуча и отчислений от их производственной деятельности и других внебюджетных отчислений;
• бесплатное обеспечение в соответствии с установленными нормативами школьной формой либо заменяющим ее комплектом детской одежды для посещения школьных занятий, а также спортивной формой на весь период обучения детей в общеобразовательной школе за счет средств всеобуча либо иных внебюджетных средств;
• один день в месяц для бесплатного посещения музеев, парков культуры и отдыха, а также выставок;
• оказание необходимой помощи многодетным родителям, желающим организовать крестьянские (фермерские) хозяйства, малые предприятия и другие коммерческие структуры, обеспечение выделения для этих целей земельных участков, а также предоставление льгот по взиманию земельного налога и арендной платы в виде полного или частичного освобождения от налога на определенный срок либо понижения ставок налога; предоставление безвозмездной материальной помощи либо беспроцентных ссуд для возмещения расходов на развитие крестьянского (фермерского) хозяйства; полное или частичное освобождение от уплаты регистрационного сбора с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;
• первоочередное выделение для многодетных семей садово-огородных участков;
• содействие в предоставлении многодетным семьям льготных кредитов, дотаций, беспроцентных ссуд на приобретение строительных материалов и строительство жилья;
• учет при разработке региональных программ занятости необходимости трудоустройства многодетных родителей, возможность их работы на условиях применения гибких форм труда (неполный рабочий день, неполная рабочая неделя, работа на дому, временная работ и т. д.); обеспечение организации их обучения и переобучения с учетом потребностей экономики региона.
В настоящее время статус и льготы многодетных семей определяются в региональных и местных нормативно-правовых актах. В одних субъектах РФ указанные нормы не кодифицированы, т. е. «разбросаны» в различных по юридической силе правовых актах. В других субъектах РФ нормы, определяющие льготы многодетным семьям, содержатся в специальных законах. В качестве таковых могут выступать акты:
• в которых определяется статус всех льготных категорий граждан на территории субъекта РФ (например Социальный кодекс Санкт-Петербурга Закон от 22.11.2011 г. № 728–132);
• определяющие льготы для семей, имеющих детей (например Закон Курской области от 10.12.2008 г. № 108 «О государственной поддержке, семей, имеющих детей в Курской области»);
• исключительно адресованные многодетным семьям.
Последний способ правового регулирования многодетности представляется наиболее правильным, поскольку он удобен не только для правоприменителей, но и прозрачен для обычных граждан, являющихся получателем льгот[1]. А это является немаловажным фактором, ведь многие граждане слабо информированы о своих правах, в том числе из-за запутанности и сложности законодательства.
Как следует из содержания Указа Президента РФ от 5.05.1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» (в ред. от 25.02.2003 г. № 250), в нем определяются полномочия и обязанности по предоставлению мер социальной поддержки многодетным семьям между органами федеральной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Необходимо иметь в виду, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями по учету многодетных семей и по предоставлению мер социальной поддержки многодетным семьи. В этой связи по вопросам осуществления указанных полномочий они вправе принимать муниципальные правовые акты. Кроме того, как предусмотрено абзацем вторым пункта 5 статьи 20 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Поэтому нормативно-правовые акты органов местного самоуправления могут содержать дополнительные льготы многодетным семьям.
Поскольку в некоторых регионах отсутствуют механизмы реализации отдельных льгот, установленных Указом (либо они сформулированы в противоречии с Указом, имеющим большую юридическую силу), в практике судов встречались многочисленные случаи взыскания расходов, понесенных третьими лицами вследствие предоставления многодетным семьям соответствующих льгот (либо взыскания таких расходов непосредственно льготниками в силу непредоставления льгот) с Минфина РФ. Так, Федеральный арбитражный суд Центрального округа, рассмотрев кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 26 июня 2006 г. по делу № А 64-1118-2006-12, указал в своем решении: поскольку федеральный законодатель, имея достаточно времени, не выполнил своих обязанностей по регулированию вопроса о том, за счет каких средств обеспечивается предоставление льгот, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что впредь до надлежащего урегулирования возникающих при этом правоотношений федеральным законом, предусматривающим распределение соответствующих расходов между бюджетами всех уровней, предоставление льгот должно производиться за счет средств федерального бюджета.
В России отмечен отрицательный естественный прирост населения, поэтому преобладают многодетные семьи с тремя детьми, они составляют 75 % от общего количества многодетных семей. В этой связи в большинстве субъектов РФ многодетной считается семья, в которой насчитывается три и более ребенка (в том числе усыновленные) в возрасте до 18 лет.
Согласно Программе государственной поддержки многодетных семей в РФ на 2008–2015 г.г., утвержденной Президиумом Общественного совета ЦФО под многодетной семьей понимается:
• для субъектов Российской Федерации с отрицательным естественным приростом населения – семья с тремя и более детьми (в том числе усыновленными), включая детей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, до достижения ими 18 лет, детей, обучающихся в учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования дневной формы обучения любых организационно-правовых форм, до окончания обучения, до достижения ими 22 лет;
• для субъектов Российской Федерации с положительным естественным приростом населения – семья с четырьмя и более детьми (включая вышеуказанные категории лиц).
Согласно п. 2.4.3 Национального стандарта РФ «Социальное обслуживание населения» (ГОСТ Р 52495-2005) под многодетной семьей понимается семья, имеющая трех и более детей, признанная в установленном порядке многодетной в соответствии с порогом многодетности, установленным органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
