I. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Тема 1.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1. Природа и сущность государственной службы.
2. Цели, задачи и функции государственной службы.
3. Принципы государственной службы.
1.1. Природа и сущность государственной службы
Понятие «служба» имеет несколько значений. Это может быть вид общественной деятельности людей; работа, занятия служащего, место его работы; специфическое отношение к делу и т.д. Как правило, под службой понимаются отношения долга, верности, преданности, готовности защитить чей-то интерес. Предназначение службы связано с созданием условий для нормального функционирования общества, обеспечением других видов социальной деятельности. Служба может касаться социально-культурного обслуживания людей, осуществления управленческой деятельности, обеспечения деятельности органов государственной власти и т.д.
Особым видом службы является государственная служба. Историческое место государственной службы неразрывно связано с историческим местом государства и права. Государство не может существовать без специально созданного аппарата, без эффективной системы государственной службы.
В настоящее время нет единой точки зрения на содержание понятия «государственная служба». В широком смысле она представляет собой вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства. В Законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г. зафиксирован деятельностный подход, предполагающий, что государственная служба – это «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов власти»1. Такой подход позволяет изучить цели и функции государственной службы, технологии сбора и обработки информации, выработки и организации исполнения решений и т.д. Однако его недостаточно для установления сущности государственной службы, и такая формулировка подвергается справедливой критике. Служение государству при таком подходе низводится до служения государственному органу, вследствие чего в стороне остаются проблемы использования государственными службами прерогатив государственной власти, реализации законов государства, а также социальные задачи государственной службы.
В Федеральном законе № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ» дается более широкое определение государственной службы. Под этим понятием понимается «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
– Российской Федерации;
– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
– субъектов Российской Федерации;
– органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федерального государственного органа;
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Российской Федерации»2.
В настоящее время многие ученые рассматривают государственную службу шире – как государственно-правовой и социальный институт. Такое понимание требует комплексного подхода, широкого использования знаний философии, политологии, социологии, экономической теории, макро- и микроэкономики, социального менеджмента, государственного и муниципального управления, корпоративной культуры и др. Только с опорой на такую теоретическую базу можно приступить к освоению практических умений и навыков, конкретных технологий управленческой деятельности, методов анализа и решения конкретных проблем государственных органов власти.
При изучении основ государственной службы следует учитывать и точку зрения, трактующую государственную службу как систему публично-правовых отношений между государством и служащим, основанных на подчинении и имеющих своим содержанием обязательную деятельность, идущую от лица государства и направленную на осуществление государственной задачи. Такой подход позволяет в полной мере учесть управленческие, организационные, экономические, правовые, психологические и многие другие аспекты государственной службы, понять сущность бюрократии как профессионального и социального слоя общества, государственного служащего как гражданина и человека и др.
Профессор Г.В. Атаманчук дает следующее определение государственной службы: «…государственная служба – это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах»3. Исполнение государственной должности представляет собой конкретное осуществление общественных отношений, которые государственная власть посредством Конституции, законов, правовых статусов органов закрепила за данной должностью.
Таким образом, государственная служба может быть рассмотрена во многих аспектах, в том числе:
– в социальном – как профессиональное осуществление по поручению общества полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях;
– в политическом – как деятельность по разработке и реализации государственной политики, регулированию отношений между основными социальными группами и классами общества;
– в правовом – как система правовых норм, устанавливающих государственные должности и их функции, регламентирующих процедуру поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, очерчивающих права, обязанности и ответственность государственных служащих и т.д.;
– в организационном – как совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей;
– в социологическом – как практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов.
1.2. Цели, задачи и функции государственной службы
Вопрос о целях и задачах государственной службы, несмотря на свою важность, носит во многом постановочный характер. Дело в том, что методология целеполагания в управлении вообще и в государственном управлении в частности менее всего разработана. Цели государственной службы можно рассматривать как форму осознания и закрепления государственными органами в соответствующих нормативных правовых актах социально значимых актуальных проблем.
В настоящее время Россия не имеет четко выстроенного «древа целей». Теоретических наработок на этот счет немного, к тому же они нередко противоречат друг другу.
Так, Ю.Н. Старилов считает, что главной целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации4.
В свою очередь, А.Ф. Ноздрачев выделяет следующие цели государственной службы:
– упорядочение работы государственного аппарата;
– установление требований к функциям и правомочиям по государственным должностям;
– определение компетентности и профессиональной подготовленности государственных служащих;
– регламентация способов и процедур анализа и оценки эффективности функционирования государственного аппарата;
– формирование условий обеспечения государственных служащих, включая материальные, социальные и правовые гарантии государственной службы5.
Нетрудно заметить, что в последнем подходе к определению целей государственной службы государственные чиновники замыкаются в основном на аппаратные потребности, а потребности и интересы людей выступают на втором плане.
Цели государственной службы можно классифицировать:
1) по степени общественной важности: стратегические, связанные с качеством жизни общества, его сохранением или преобразованием; тактические, определяющие конкретные действия во времени и пространстве по достижению стратегических целей;
2) по результатам: конечные; промежуточные;
3) по времени: долгосрочные; среднесрочные; краткосрочные;
