должен был разместиться новый Конгресс, — это старая ратуша, расположенная на углу улиц Уолл и Нассау; её недавно перестроил французский инженер Пьер-Шарль Л'Энфан, который украсил тимпан фронтона здания орлом с Большой печати, а антаблемент под ним — тринадцатью звёздами, несмотря на то что два штата, Северная Каролина и Род-Айленд, всё ещё не входили в Союз.
Первый Конгресс, собравшийся в Нью-Йорке, был избран в 1788 году населением штатов, или, в случае с Сенатом, законодательными собраниями штатов. Конституция оставила за каждым штатом право избирать Палату представителей. Учитывая стремление федералистов расширить электорат для каждого конгрессмена и тем самым обеспечить избрание только самых выдающихся и просвещённых, основным вопросом в штатах было избрание всех представителей Конгресса по принципу «от общего числа» или по округам. В 1788 году большинство крупных штатов (Массачусетс, Нью-Йорк, Северная Каролина, Южная Каролина и Виргиния) избирали своих конгрессменов по округам, в то время как большинство небольших штатов, а также Пенсильвания, избирали их на уровне штата. Некоторые предупреждали, что выборы по округам могут отбросить «человека со способностями». Вместо того чтобы получить либерально образованного и космополитичного конгрессмена, выборы в округах, скорее всего, приведут к появлению узколобого демагога. Это будет, писал один язвительный житель Мэриленда, человек, которому «нечего порекомендовать, кроме мнимой скромности, который не будет слишком горд, чтобы ухаживать за теми, кого обычно называют бедняками, пожимать им руку, просить их голоса и интереса, и, когда представится возможность, угощать их банкой грога и, попивая его, от души присоединяться к оскорблениям тех, кого называют великими людьми».
Многие из членов Конгресса были весьма знатными. Двадцать из них, включая Джеймса Мэдисона, Роберта Морриса, Оливера Эллсворта, Руфуса Кинга, Роджера Шермана и Элбриджа Джерри (который уехал, не подписав документ), участвовали в Филадельфийском конвенте. Многие другие занимали видные политические или военные посты во время революции, например Ричард Генри Ли, Иеремия Уодсворт, Филипп Шуйлер и Элиас Боудинот. Только двадцать человек пришли в политику после заключения мирного договора 1783 года, и большинство из них были совсем молодыми людьми. Короче говоря, большинство членов Конгресса были людьми опытными и значимыми. Вашингтон заявил, что «новый Конгресс, благодаря самосозданной респектабельности и различным талантам его членов, не уступит ни одному собранию в мире».
И всё же, когда Мэдисон просмотрел список тех, кто был избран вместе с ним в Палату представителей, будущее показалось ему нерадостным. Он видел лишь «очень скудную часть тех, кто будет участвовать в тяжёлой работе», а в отношении предстоящих задач мог лишь предвидеть «разногласия сначала между федеральной и антифедеральной партиями, а затем между Северной и Южной партиями, которые придают дополнительную неприятность перспективе». Его большие надежды на то, что Конгресс будет свободен от «порочных искусств» демократии, от которых страдали штаты, теперь казались более сомнительными. Его беспокоило, что в Конгресс было избрано слишком много людей с «вспыльчивым характером» и «местными предрассудками».
Палата представителей всерьёз считала себя более демократичной ветвью законодательной власти, гораздо более близкой к народу, чем якобы аристократический Сенат. Она, безусловно, была склонна действовать в более популярной манере. Члены Палаты уделяли мало внимания церемониям и достоинствам и иногда шокировали Сенат своим буйным и беспорядочным поведением. Порой три или четыре представителя одновременно были на ногах, выкрикивали ругательства, яростно нападали на отдельных людей, рассказывали частные истории и произносили неуместные речи. Во время работы Первого конгресса он, безусловно, был более загружен, чем Сенат. За первые три сессии он рассмотрел 146 различных государственных законопроектов, в то время как Сенат — только 24.
Палата с самого начала приняла решение открыть свои дебаты для общественности. Поскольку британский парламент и колониальные законодательные органы намеренно скрывали свои законодательные процессы от посторонних глаз, это решение стало значительным нововведением. Молодой Джеймс Кент, будущий канцлер Нью-Йорка, был одним из первых посетителей галереи, и его переполняли эмоции. Он считал, что это «гордый и славный день», когда «все чины и степени людей» присутствуют в галерее, «глядя на орган народной воли, только начинающий дышать дыханием жизни, и который в будущем веке, гораздо более искренне, чем римский сенат, может считаться «прибежищем народов»».
Долгосрочные последствия этого решения разрешить публике слушать дебаты ещё не были очевидны. Несмотря на то что Палата представителей была открыта для публики, информация о деятельности Конгресса по современным меркам оставалась ограниченной. Политика в 1789 году была всё ещё очень традиционной по своему характеру, маленькой и интимной; и политические лидеры, как и в прошлом, полагались в основном на частные разговоры и личную переписку между «конкретными джентльменами», чтобы получить свои связи и информацию. Практика написания конгрессменами циркулярных писем избирателям с кратким изложением дел конгресса ещё не стала общепринятой, и большинство конгрессменов общались со своими избирателями дома, просто посылая письма видным друзьям, которые показывали их нескольким другим влиятельным лицам.
Некоторые избиратели всё же общались со своими конгрессменами, в основном используя проверенную временем английскую традицию подачи петиций, гарантированную Первой поправкой. В первый Конгресс было подано более шестисот петиций по самым разным вопросам, включая запрет рома, стандартизацию тиражей Библии и, что самое известное, отмену рабства. За первые двенадцать лет работы Палата представителей получила около трёх тысяч петиций — более того, за этот короткий период было получено больше петиций, чем колониальная ассамблея Пенсильвании за последние шестьдесят лет своего существования. Конечно, поскольку большинство людей жили вдали от федеральной столицы, им приходилось полагаться на отправку петиций; но если они могли, то искали и другие способы повлиять на Конгресс. Отдельные люди отправлялись в столицу, чтобы лично потребовать от конгресса различных действий; обычно они касались не политических, а личных вопросов, и среди них были ветераны, просившие о пенсии, и военные подрядчики, требовавшие выплаты старых долгов.
Тем не менее, большинству людей было трудно узнать, что говорят или делают их конгрессмены. Ещё не было протокола заседаний Конгресса и стенографических отчётов. Газетные репортёры, имевшие доступ к дебатам в Палате представителей, записывали только то, что, по их мнению, могло быть интересно читателям. Только в 1834 году все ранние отчёты и фрагменты дебатов в Конгрессе были собраны и опубликованы в виде «Летописи Конгресса».
Однако политический мир, несомненно, менялся. Конгрессмены всё чаще чувствовали себя более подотчётными публике вне дома, чем они ожидали, и они начали обслуживать эту публику в своих речах и дебатах. Бенджамин Гудхью из Массачусетса жаловался на задержки в заседаниях, вызванные «ненужными и длинными речами» коллег-конгрессменов, «которые часто руководствовались тщеславной демонстрацией своих ораторских способностей». Члены Конгресса стали беспокоиться о том, как они выглядят и как
