В Российской Федерации согласно Федеральному закону «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (утратил силу)[184] прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу сначала разрабатывался раз в пять лет на 10-летний период, среднесрочный прогноз – на период от трех до пяти лет, краткосрочный – ежегодно.
Законодательство о стратегическом планировании[185] устанавливает следующие периоды: отчетный период – отчетный год и два года, предшествующие отчетному году; среднесрочный – от трех до шести лет включительно; долгосрочный – более шести лет. Соответственно очередной год – год, следующий за текущим, а отчетный год – календарный год с 1 января по 31 декабря включительно, предшествующий текущему году.
В настоящее время принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, прогноз до 2030 года[186], действуют Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации[187].
Итак, можно выделить некоторые привычные периоды государственного стратегического планирования: 20, 15, 10, 5 лет. Текущее планирование – три года или один год. Каждому такому периоду соответствует план, а вокруг плана складываются юридические процедуры: плановый процесс, бюджетный процесс, контрактная система и т. д. Длительность процедуры превышает срок действия плана, так как добавляются стадии его разработки, утверждения, составления и утверждения отчета о его исполнении[188].
Государственные стратегические и текущие планы непосредственно связаны между собой. Например, проект государственного бюджета СССР (как финансовый план) категорически не обсуждался в Верховном Совете СССР без наличия утвержденного народно-хозяйственного плана[189]. «Бюджет в известном смысле является финансовым разделом плана развития народного хозяйства, формируясь в соответствии с ним»[190]. Сегодня проект федерального бюджета должен составляться на основе прогноза социально-экономического развития, долгосрочной бюджетной стратегии, основных направлений налоговой и таможенно-тарифной политики на среднесрочную перспективу[191].
Итак, представляется возможным говорить о непрерывных циклах планирования и отчетности разной протяженности. Эти циклы формируются вокруг государственных, стратегических, хозяйственных и финансовых планов, которые сопряжены между собой. Иными словами, речь идет об особом хозяйственно-финансовом календаре, который связывает воедино стратегические планы и прогнозы с бюджетным процессом и государственными закупками. Соблюдение последовательности процедур «календаря публичного хозяйства» позволит уменьшить риск разрыва (или, по терминологии физической науки, сингулярности) хозяйственных процедур, связанного с политическими событиями, уменьшить зависимость публичного хозяйства от ошибочных политических решений (схема 2.11).
Контрольные вопросы
1. Что представляет собой бюджетное право как подотрасль права, как наука и как учебная дисциплина?
2. Какие особенности имеют предмет и метод бюджетного права?
3. Назовите основные этапы развития науки российского бюджетного права.
4. Из чего состоит система бюджетного права как подотрасли права, науки и учебной дисциплины?
5. Какое место занимают расходы, доходы и государственный кредит в системе науки бюджетного права?
6. Какое место занимает государственный финансовый контроль в системе бюджетного права?
7. Какую структуру имеет система принципов бюджетного права?
8. Какие принципы бюджетного права, не закрепленные бюджетным законодательством, вы можете назвать?
9. Как проявляется принцип единства в бюджетном праве?
10. Как проявляются принципы справедливости и законности в бюджетном праве?
11. Какие принципы относятся к принципам построения бюджетной системы?
12. Какие принципы относятся к принципам организации бюджетного процесса?
13. Какие принципы связаны с установлением бюджетных доходов и расходов?
14. В чем выражается сбалансированность бюджета?
15. В чем заключается единство кассы бюджета?
16. Как соотносится бюджетное право с иными отраслями российского права и институтами финансового права?
17. В чем состоят особенности бюджетных правоотношений?
18. Перечислите участников бюджетных правоотношений.
19. Назовите основные источники бюджетного права как подотрасли права, науки и учебной дисциплины.
20. Какую структуру имеет бюджетное законодательство?
21. Какие органы исполнительной власти осуществляют нормативно-правовое регулирование в сфере бюджетных правоотношений?
22. Выскажите мнение о том, существуют ли наднациональные и международные источники бюджетного права. Какую роль играют акты «soft law» в регулировании бюджетных правоотношений?
23. Являются ли, по-вашему, источниками бюджетного права правовые акты Конституционного Суда Российской Федерации? Верховного Суда Российской Федерации?
Рекомендуемая литература
Артюхин Р.Е. Частноправовые элементы в бюджетном праве // Интерес в публичном и частном праве. М., 2002.
Барыкин Е.А. Принцип эффективности публичных расходов в финансовом праве России // Право и экономика. 2010. № 9. C. 49–53.
Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. М., 1960.
Бюджетный кодекс Российской Федерации: Поглавный науч. – практ. коммент. / рук. авт. колл. д.ю.н., проф. А.А. Ялбулганов; отв. ред. д.ю.н., проф. А.Н. Козырин. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2012. Т. XI–XII. C. 50–58, 112–136.
Гинзбург Ю.В. Дискуссии о предмете и системе науки финансового права в России XIX – начала XX века // Реформы и право. 2012. № 3.
Гинзбург Ю.В. Учение о юридической природе бюджетного закона в творчестве А.А. Алексеева // Реформы и право. 2011. № 3. C. 13–16.
Еллинек Г. Бюджетное право // Публично-правовые исследования: ежегодник ЦППИ. Т. 1. М., 2006.
История финансового законодательства России. М.; Ростов н/Д, 2003.
Карасева М.В. Система бюджетного права // Финансовое право. 2009. № 2.
Козырин А.Н. Бюджетное законодательство Российской Федерации: науч. – практ. коммент. главы 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации // Реформы и право. 2012. № 3. C. 25–36.
Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Публично-правовые исследования: ежегодник ЦППИ. Т. 1. М., 2006.
Комягин Д.Л. Принцип единства кассы в России: история и современность // Финансовое право. 2006. № 2. C. 5-13.
Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права (российское законодательство и научная догматика) // Реформы и право. 2012. № 4. C. 19–31.
Конюхова Т.В. Институты бюджетного права Российской Федерации: науч. – практ. пособие. М., 2009.
Омелехина Н.В. Бюджетное право Российской Федерации. Новосибирск, 2005.
Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права. М., 2003.
Пискотин М.И. Предмет и система советского бюджетного права // Реформы и право. 2007. № 1. C. 59–70.
Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971.
Плехан И.С. Бюджетные законы. СПб., 1911.
Синицын Н.А. Бюджетное право дореволюционной России. М., 1998.
Фридман М.И. Наше законодательство о бюджете. СПб., 1907. (Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. Вып. 1.)
Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979.
Раздел второй
Особенная часть
Глава 3
Расходы бюджета
§ 1. понятие и эволюция публичных расходов. соотношение расходов и доходов бюджета
Бюджет – это прежде всего доходы и расходы, все остальное существует ради них и подчинено им[192]. Существование бюджетных расходов непосредственно связано с публичными потребностями и затратами, необходимыми для их удовлетворения. Большая часть затрат, необходимых для удовлетворения публичных потребностей, осуществляется через бюджет, и лишь небольшая часть – за счет децентрализованных публичных финансов или частных средств[193].
Публичные потребности непосредственно связаны с функциями государства и имеют свойство развиваться и усложняться вместе с ними. Рост публичных потребностей обусловлен также ростом культуры[194]. Расходы бюджета призваны соответствовать публичным потребностям. Усложнение направлений и видов расходов сопровождается постоянным возрастанием их объема, которое может быть приостановлено только войной или иным масштабным кризисом (схема 3.1).
