Каждый министр обязан представлять Совету на рассмотрение все законопроекты, которые должны быть внесены в Думу и Государственный совет, все предложения, касающиеся назначений на все главные должности высшего и местного управления, а также всеподданнейшие доклады перед их передачей на рассмотрение императора{8}.
В административном плане Россия делится на провинции, называемые губерниями. Первым российским правителем, который ввел такое деление, был Петр Великий. Он разделил страну на восемь губерний. Екатерина II увеличила их число до 40. Сегодня в стране имеется 78 губерний: 49 — в Европейской России, 10 — в Польше, 8 — в Финляндии, 7 — на Кавказе, 4 — в Сибири.
Помимо губерний существуют еще двадцать три провинции, которые называются областями: эти территории либо еще не до конца сформированы, либо там сохраняется особая система управления. В большинстве случаев они находятся на окраинах империи. В среднем по размеру губерния превышает Бельгию, Голландию или Швейцарию. Деление проводилось произвольно и искусственно, и в этом отношении губернии напоминают французские департаменты.
Губернии состоят из уездов, соответствующих французским округам (arrondissements). В каждой губернии имеется от восьми до пятнадцати уездов; в административном и судебном плане они, в соответствии с размерами, разделены на определенное количество участков во главе с чиновниками, которые называются земскими начальниками — некоторые английские авторы переводят эту должность как «земский капитан» (land captain). Институт земских начальников был учрежден в 1889 году{9} для замены упраздненных в том же году мировых судей. Земский начальник представлял собой некое сочетание чиновника и помещика. Этот пост в принципе мог занимать только потомственный дворянин. Земский начальник осуществлял исполнительную и судебную власть в деревнях своего участка. На их судебных полномочиях я остановлюсь позже, в главе о правосудии. Они напоминают полицейских офицеров в том, что имеют право выпускать подзаконные правовые акты, и мировых судей — в том, что принимают решения об их нарушении. Кандидатуры земских начальников выдвигает губернатор, а назначает их министр внутренних дел. Они надзирают над учреждениями крестьянских сообществ. Им направляются все решения сельских сходов и волостных судов. Им подчинены все служащие крестьянских административных органов. Сегодня они в общем превратились в чиновников министерства, и уже не являются людьми, пользующимися весом и высоким положением в среде дворянства. Все земские начальники в уезде входят в состав съезда, который собирается в уездном городе раз в месяц или чаще — по необходимости. Председателем уездного съезда является местный предводитель дворянства, и с помощью полицейского офицера — исправника, возглавляющего полицию в уезде, и других чиновников, он исполняет административные функции, соответствующие полномочиям французского супрефекта.
Провинции возглавляют губернаторы; кандидатуры на эту должность предлагает министр внутренних дел, а назначает их император. Губернатор отвечает за административное управление губернией. По своим должностным обязанностям он напоминает интенданта во Франции при старом режиме или современного префекта. Прежде в руках губернатора были сосредоточены все административные полномочия, и губерния представляла собой миниатюрное самодержавное королевство. В работе ему помогает губернское правление, председателем которого он является. В правление входят вице-губернатор, советники, губернский врачебный инспектор, губернский инженер, губернский архитектор, губернский землемер и их заместители.
Губернатор имеет право издавать особые постановления в целях охраны общественного порядка, он надзирает за всеми административными ведомствами и учреждениями, деятельностью всех чиновников и государственных служащих, а также органов местного самоуправления. Все постановления окружных, уездных собраний, городских дум должны утверждаться губернатором, как и кандидатуры всех чиновников, избранных или назначенных органами местного самоуправления.
Главным противовесом фактически неограниченным полномочиям центральной власти, представленной губернаторами, служат права Дворянского собрания.
Раз в три года все дворяне, проживающие в уезде, собираются и избирают своего председателя, который называется уездным предводителем дворянства. После этого дворянство всех уездов в губернии на съезде избирает председателя — губернского предводителя дворянства. Избрание уездных предводителей утверждается губернатором, а губернских предводителей — лично императором и только им.
Чтобы стать участником Дворянского собрания, необходимо не только быть потомственным дворянином, но и владеть землей в уезде или губернии, иметь военный или гражданский чин, либо, при отсутствии этого официального ранга, — аттестат о среднем образовании.
Право собираться и избирать предводителей уездного и губернского дворянства (а также заседателей в Дворянскую опеку для дворянских детей-сирот) — все, что сегодня осталось от обширных привилегий, жалованных дворянству Екатериной II. Эти привилегии включали право назначать местных судей и главных местных чиновников — то есть полицейских должностных лиц. Эта прерогатива сохранялась до эпохи великих реформ в шестидесятые годы прошлого века.
Однако, несмотря на утрату прежних привилегий, дворянство, представленное уездными предводителями, по-прежнему исполняет ряд функций весьма сложного характера и тем самым является краеугольным камнем местной администрации, а значит, и орудием, в определенной степени сдерживающим никем не контролируемые действия губернатора.
В том, что касается административной деятельности, губернский предводитель дворянства играет менее важную роль, чем уездный. Он по статусу является членом губернского присутствия, и в этом качестве, как по традиции, так и по праву, пользуется значительным влиянием, поскольку на этот пост избираются лишь люди независимые и уважаемые.
С другой стороны, обязанности и полномочия уездного предводителя дворянства более обширны и теснее связаны с механизмом губернской администрации. Он председательствует во всех административных комиссиях уезда — комиссиях, ведающих решением вопросов, связанных с крестьянской землей, воинской повинностью и надзором за местными школами. Он также занимает пост председателя уездного съезда и его судебного присутствия (коллегии мировых судей) и в этом качестве является главным мировым судьей уезда. Наконец, по должности он председательствует в земском собрании.
Обязанности и полномочия уездного предводителя имеют двоякий характер. С одной стороны, он исполняет представительские функции наподобие лорда-наместника в английских графствах, с другой — при помощи земских начальников, о которых мы только что говорили, играет ту же роль, что и французский супрефект. Но самое важное относительно его положения — он находится не внутри, а вне центрального чиновничьего аппарата. Его положение нерушимо, поскольку после избрания он может быть смещен лишь императорским указом — за исключением случаев, когда предводитель нарушил закон и суд признал его виновным.
Прочность его положения связана не столько с должностными полномочиями, сколько с тем, что уездный предводитель независим, он действует в рамках административной машины, но вне контроля со стороны бюрократии, а значит, ограничивает произвол местных органов центральной администрации. Он не получает жалованья, а потому по определению должен быть человеком, занимающим высокое социальное положение.
В последнее время из-за
