дело касается внешней политики, законодатели часто испытывают сильное давление со стороны своих избирателей и неправительственных организаций, требующих от них решительных действий. Для членов Конгресса вторичные санкции выглядят даже более привлекательно, чем «обычные», поскольку их действие выходит далеко за пределы американских границ. Кроме того, заинтересованность законодателей в столь далеко идущих санкциях объясняется лоббированием со стороны американских компаний: угроза введения вторичных санкций заставляет неамериканские компании дважды подумать, прежде чем заменять американские фирмы в странах-мишенях.
Напротив, президенты США, включая Барака Обаму, Дональда Трампа и Джо Байдена, традиционно проявляли гораздо более осторожный подход к вторичным санкциям. Белый дом прекрасно понимает, что они создают напряженность в отношениях с союзниками США, которые недовольны тем ущербом, который эти потенциальные меры наносят их национальным компаниям. В последние годы разногласия между Белым домом и Конгрессом по поводу вторичных санкций углубились. В течение десятилетий законодатели оставляли президенту право определять внешнюю политику, но сейчас они вновь пытаются отстаивать свое место в этой области. Интерес законодателей к вторичным санкциям является частью подобной тенденции.
На данный момент в черном списке OFAC числятся лишь несколько неамериканских компаний, попавших под вторичные санкции[217]. В 2018 году США внесли туда одну китайскую фирму и ее директора за покупку истребителей и ракетных систем у России (американские санкции запрещают закупку у России военной техники). Если не считать нескольких громких случаев, введение санкционных программ в отношении России, Северной Кореи и Китая в последние годы практически не пополнило этот список. Безусловно, куда вероятнее попасть в список SDN за ведение бизнеса с Ираном. Здесь самыми злостными нарушителями являются китайские фирмы. С 2020 года США внесли в санкционный список OFAC несколько десятков китайских компаний — за покупку иранской нефти вопреки американским санкциям[218].
Однако дело даже не в том, что США вводят вторичные санкции. Простой угрозы введения вторичных санкций часто оказывается более чем достаточно, чтобы удержать международные компании от заключения сделок, которые могут повлечь за собой подобные меры. Потенциальные репутационные проблемы также слишком велики для такого риска. Американские политики прекрасно осознают, что сила вторичных санкций заключается в их сдерживающем эффекте. Со своей стороны они предпочитают культивировать двусмысленность в отношении критериев, которыми руководствуются Соединенные Штаты при принятии решений, когда и почему вводить вторичные санкции, что еще больше повышает неопределенность и усиливает сдерживающий эффект вторичных санкций[219].
В 2017 году Конгресс принял новые санкции против России, Ирана и Северной Кореи, которые предусматривали автоматическое введение вторичных санкций против компаний, осуществляющих «крупные сделки» с подсанкционными организациями в этих странах. Но при этом Соединенные Штаты не дали определения «крупной сделки»; OFAC лишь опубликовало неисчерпывающий список примеров таких сделок, отметив — к ужасу большинства юристов, — что реальные случаи будут оцениваться в индивидуальном порядке по неизвестным критериям[220].
Президент США также обладает значительной свободой действий при введении вторичных санкций, что еще больше усиливает неопределенность в вопросе о том, что может спровоцировать подобные действия. В 2019 году Турция получила от России зенитные ракеты — в нарушение санкций США против Москвы. Трудно вообразить, что покупка на сумму 2 млрд долларов США не соответствовала порогу, установленному OFAC для определения «крупной сделки». Тем не менее Белому дому потребовалось два года, чтобы ввести вторичные санкции в отношении турецких организаций и граждан, участвовавших в этой торговой операции. Международные компании не сочли подобную медлительность положительным явлением: очевидная сдержанность Вашингтона по отношению к Анкаре только усложнила расшифровку критериев, по которым определяется необходимость наложения вторичных санкций.
Сторонники вторичных санкций утверждают, что такое отсутствие предсказуемости дает Соединенным Штатам рычаги влияния в дипломатических переговорах — например, в случае, когда Вашингтон пытался (но не смог) убедить Турцию не размещать российские ракеты. Это вполне обоснованное утверждение. Вторичные санкции обычно призваны усилить воздействие первичных санкций, если те оказались недостаточно мощными. В то же время иностранным компаниям, возможно, трудно смириться с ощущением, что они являются заложниками дипломатических переговоров, к которым не имеют никакого отношения.
Многие неамериканские компании также считают, что, когда речь идет о неопределенности, связанной с вторичными санкциями, они находятся в невыгодном положении по сравнению с американскими. Ответы OFAC на запросы иностранных компаний о законности потенциальных сделок приходят крайне медленно, если вообще приходят; не существует никакого официального механизма, позволяющего иностранным компаниям обрести юридическую ясность в вопросе, является ли та или иная сделка легальной или нет. Но даже когда американские компании получают разъяснения, они вряд ли могут ими пользоваться. Ответы OFAC зачастую сформулированы настолько расплывчато, что даже опытным юристам остается чесать в затылке; типичный ответ этого ведомства гласит: «Деловое сообщество должно само провести необходимую юридическую экспертизу и принять собственное решение о санкционном риске»[221].
Еще хуже то, что иностранные компании не имеют права подать заявку на отмену санкций; это могут сделать только американские компании[222]. OFAC утверждает, что предоставление таких разрешений неамериканским компаниям будет укреплять мнение об экстерриториальности американских санкций, что это ведомство яростно отрицает[223]. Американское правительство также не хочет создавать впечатление, что разрешает сделки, которые могут быть выгодны странам, находящимся под санкциями. Но если смотреть на ситуацию извне, то иностранным компаниям трудно не склониться к мысли, что США применяют двойные стандарты в отношении американских и неамериканских компаний.
За последнее десятилетие вторичные санкции США оказали колоссальное влияние на деятельность — и стратегию — иностранных компаний. В качестве примера можно привести судьбу европейских компаний, которые вернулись на иранский рынок после заключения ядерной сделки в 2015 году. Спустя три года США в одностороннем порядке вышли из этого соглашения и вновь ввели против Тегерана санкции, включавшие вторичный компонент. Евросоюз остался в соглашении, однако фирмам из ЕС пришлось уступить требованиям США и покинуть Иран. Вскоре после того, как США повторно ввели санкции против Тегерана, Трамп написал в Твиттере: «Санкции против Ирана официально наложены. Любой, кто ведет бизнес с Ираном, НЕ будет вести бизнес с Соединенными Штатами»[224].
Для большинства европейских компаний решение США о возобновлении санкций в отношении Ирана не создало проблем. Многие из них никогда не имели дел с Тегераном, а те, что работали в Иране до 2010 года, крайне осторожно относились к возвращению на иранский рынок после подписания ядерного соглашения, опасаясь (и не без оснований), что отмена санкций США будет носить лишь временный характер. Однако некоторые европейские компании намеревались вернуться на иранский
