В советский период ситуация кардинально изменилась в связи с принятием постановления СНК РСФСР от 11 декабря 1917 г., утвердившего Положение о страховании на случай безработицы, о котором будет сказано в следующем разделе. На биржу труда возлагались функции учета всех лиц, имеющих право на пособие по безработице. Новое Положение о биржах труда, опубликованное 31 января 1917 г., напоминало принятое Временным правительством, но имело ряд существенных отличий. Оно передавало биржи труда исключительно в руки рабочих организаций, а их основной функцией теперь являлось не трудоустройство, а точный учет и плановое распределение рабочих рук. Деятельность всех частных посредников запрещалась, и эта сфера объявлялась государственной монополией. Наем работников мог теперь осуществляться только через биржи труда. В условиях гражданской войны и всеобщей мобилизации спрос на рабочую силу резко вырос, а материальные стимулы к труду ослабли. В качестве ответной меры новая власть ввела всеобщую трудовую повинность. Декретом СНК РСФСР от 3 сентября 1918 г. безработным запрещалось отказываться от предлагаемой работы, в том числе менее квалифицированной и в другой местности. Из органов указания труда советские биржи труда превратились в органы полупринудительного распределения рабочей силы.
КЗоТ РСФСР 1918 г. уже прямо провозгласил трудовую повинность для всех граждан, кроме лиц до 16 и старше 50 лет, а также для утративших навсегда трудоспособность вследствие увечья или болезни (ст. 1, 2). Привлечение к работе могло осуществляться только через отделы распределения рабочей силы, кроме отдельных случаев выборного порядка при предоставлении работы, требующей политического доверия или редких, специальных знаний, связанных с личностью приглашенного (ст. 16, 18 КЗоТ). Все это уже почти не имело отношения к праву социального обеспечения, а тем более к общественному призрению. Это было, по сути, административное распределение трудовых ресурсов в интересах государства. Между тем, согласно ст. 79 КЗоТ 1918 г., за безработным сохранялось право на пособие, а Правила о безработных и о выдаче им пособий стали приложением к этой статье закона. Еще раз подчеркнем, что политика военного коммунизма в сфере распределения рабочей силы носила строго административный принудительный характер, сопряженный с запретом совместительства, натурализацией заработной платы и военизацией управления производством.
В годы нэпа и послевоенной демобилизации армии число зарегистрированных безработных почти непрерывно росло до конца 1927 г. В этой связи проблема трудоустройства и помощи безработным вновь стала актуальной и насущной. Важное место при этом занимала выплата пособий в рамках страхования по безработице, о котором речь пойдет в дальнейшем. С конца 1928 г. число безработных стало устойчиво уменьшаться[134]. В 1922 г. возрождаются биржи труда как монопольные органы государства по трудоустройству. КЗоТ РСФСР 1922 г. (ст. 7) предписывал наем рабочей силы осуществлять через органы Народного комиссариата труда (НКТ). Помимо этих органов можно было принимать только лиц, в случаях «требующих политического доверия или специальных знаний» или когда органы НКТ не обеспечивали рабочую силу в трехдневный срок со дня поступления требования. Трудовая повинность сохранялась для исключительных случаев. Вопросы трудоустройства стали предметом рассмотрения в разделах о заключении трудового договора уже в первых советских учебниках по трудовому праву[135].
В конце 1925 г. обязательный наем через органы НКТ был отменен, а обращение на биржу труда стало добровольным. Они вернули себе функции посредников в указании труда, но эта благостная картина сохранялась недолго. Постановление ЦИК и СНК СССР от 4 марта 1927 г. «О мероприятиях по регулированию рынка труда» означало переход к плановому распределению рабочей силы[136]. С 1929 г. с учета на биржах труда стали снимать лиц, лишенных избирательных прав, использовавших наемный труд, членов их семей и др. Это было уже политическое манипулирование правом на пособие по безработице. Распределение рабочей силы становилось все более принудительным, упрощался порядок снятия с учета за отказ от предлагаемой работы даже по уважительной причине. Окончательно социально-обеспечительные начала в указании труда были уничтожены постановлением НКТ СССР от 9 октября 1930 г. о немедленной посылке безработных на работу и о прекращении выплат пособий по безработице[137]. Безработные утратили право отказа от предложенной работы безотносительно к уровню квалификации и месту ее выполнения. Отбор носил уже строго классовый характер, а единственным законным основанием отказа от работы была болезнь. По официальным данным, в 1931 г. закрывается последняя биржа труда, а безработица признается полностью ликвидированной. В действительности скрытая безработица существовала весь советский период, несмотря на статью в УК РСФСР о запрете тунеядства. Существовали даже своеобразные «законные» периоды безработицы для юношей от окончания школы до призыва в армию, для девушек – в случае непоступления в вуз до второй попытки и др. Но это уже совсем другая история.
Возрождение указания труда (бирж труда) в их первоначальном смысле произошло уже в постсоветский период в связи с принятием Закона РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации».
В качестве выводов отметим следующее.
1. В странах Запада уже к началу XX в. органы занятости создавались в основном либо при структурах местного самоуправления, союзах и обществах, реже при религиозных организациях. Их деятельность регламентировалась, как правило, на уровне закона. При этом работа частных контор занятости и бирж труда была либо запрещена, либо существенно ограничена.
2. Исторически первой формой указания труда было элементарное трудовое посредничество, т. е. сообщение работнику об имеющихся вакансиях и сообщение работодателю о желающих занять эти вакансии. Органы занятости при сообщении о вакансиях с работников, как правило, платы не взимали либо взимали в очень умеренном размере. В последнем случае считалось, что это позволяет самим работникам не причислять себя к обузе для общества. Это относится и к деятельности коммерческих посредников, работа которых достаточно жестко контролировалась государством. Объем и порядок сбора данных о работнике определялись обычно на уровне союза или общины, реже законом или подзаконным актом. Приоритет отдавался оперативности, тем более что предоставление работы не связывалось с выполнением формальных требований о предоставлении данных о личности кандидата. Этот вопрос стал более актуальным после введения страхования по безработице, когда получение пособия связывалось с подтверждением факта отсутствия работы.
3. В дальнейшем трудовое посредничество было дополнено страхованием по безработице и выплатой соответствующего пособия. При этом учет безработных также осуществлялся органами, ведающими указанием труда. Во второй половине XX в. на службы занятости была возложена функция организации профессионального обучения и переобучения безработных.
4. В России более или менее развитая система указания труда существовала только в начале XX в. В отличие от стран Запада российские биржи труда не влияли на ситуацию в сфере занятости, а только реагировали на изменение спроса и предложения рабочей силы. В советский период органы трудоустройства относительно самостоятельно функционировали только в период нэпа, хотя и тогда они были связаны большим количеством административных предписаний. В конце 20-х гг. XX в. система органов трудоустройства была свернута, а распределение рабочей силы стало носить централизованный административный характер при сильном влиянии классовой доктрины. Ликвидация бирж труда означала примат административно-командных методов в сфере распределения трудовых ресурсов.
Глава 2. Социально-страховое законодательство в зеркале истории
2.1. Исторические типы и модели социального страхования в странах Запада и в досоветской России
Социальное страхование генетически связано с общественным призрением. Более того, именно недостаточность и неэффективность системы общественного призрения, о чем говорилось выше, вызвали к жизни феномен социального страхования. При этом данные виды социального обеспечения не следовали строго один за другим. Скорее можно говорить сначала о последовательном (социальное призрение – социальное страхование), а затем и о их параллельном существовании. Сразу оговоримся, что исторически под социальным страхованием понимают организованную взаимопомощь, а не просто помощь нуждающимся, которая отличается двумя признаками: 1) коллективная ответственность за индивидуальный риск; 2) предварительный учет возможных рисков. Н.А. Вигдорчик выделил три основных этапа развития социального страхования до начала XX в: 1) период добровольного социального страхования; 2) период факультативно-обязательного и частно-обязательного социального страхования; 3) период обязательного социального страхования[138]. Аналогичную периодизацию предлагал и Б.А. Любимов, дополняя ее четвертым периодом: обеспечение без взноса нанимателей и страхуемых[139]. В целом с этим можно согласиться.
