Установление сбалансированного соотношения между нормами публичного и частного права при регулировании различных сфер общественной жизни относятся к актуальной проблеме юриспруденции[209]. Вопрос о необходимости межотраслевого правового регулирования возникает, прежде всего, при анализе правового регулирования отношений по поводу собственности, т. к. «особое, центральное, место, занимаемое правом собственности, <…> не требует доказательств»[210].
Собственность, будучи материальной основой и экономическим выражением свободы общества и личности, не только является необходимым условием свободного осуществления предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, но и гарантирует как реализацию иных прав и свобод человека и гражданина, так и исполнение обусловленных ею обязанностей, а право частной собственности определяет, наряду с другими непосредственно действующими правами и свободами человека и гражданина, смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием[211].
Соответственно, законодатель призван обеспечивать правовую определенность, стабильность и предсказуемость в сфере гражданского оборота, поддерживая как можно более высокий уровень взаимного доверия между субъектами экономической деятельности и создавая все необходимые условия для эффективной защиты права собственности и иных имущественных прав. Вместе с тем он должен исходить из конституционной обязанности Российской Федерации как социального государства заботиться о благополучии своих граждан, сохраняя им условия для нормального существования, а также из конституционных основ правового статуса личности.
Безусловно, общественные отношения собственности регулируются, в первую очередь, нормами гражданского права. Но Гражданский кодекс как экономическая конституция страны не может противопоставляться Конституции Российской Федерации, в нормах которой содержатся принципы государственного регулирования экономики страны (ст.7, 8, 34 Конституции РФ и иные).
Конституционное право остается ведущей отраслью российского права, регулирующей в т. ч. и экономические отношения, исходя из приоритета прав человека и гражданина, и в интересах всего общества и государства[212].
Гражданские правоотношения основаны на началах равенства их участников и отсутствия императивной связи между субъектами, в силу которой один обязан повиноваться другому. Это означает, что государство, вступая в данные отношения, не может иметь тех привилегий, которые дарованы ему правом публичным.
Согласно ч.2 ст.8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Понятие «форма собственности» является конституционной категорией и характеризует экономическую сторону отношений в сфере присвоения объектов материального мира. Правовое содержание отношений собственности раскрывается в полномочиях собственника – владении, пользовании и распоряжении имуществом (ч.2 ст.35 Конституции РФ).
На ч.2 ст.8 основывается и формулировка п.1 ст.212 ГК, которая, по мнению некоторых современных исследователей, лишена юридического значения, поскольку единство права собственности коренится в равной правосубъектности собственников, следовательно, правосубъектность государства уже не может оказывать влияния на содержание права собственности[213].
В российской юридической науке на современном этапе сложились три концепции права публичной собственности. Одна из них – цивилистическая, не усматривающая никакой особой специфики в праве публичной собственности, поскольку право собственности предоставляет универсальные и одинаковые возможности всем субъектам. Как содержание, так и осуществление правомочий собственника в принципе не имеют различий в зависимости от субъектного состава[214].
A. В. Винницкий предложил административную концепцию публичной собственности и выделил нормы об управлении государственным имуществом в самостоятельный административно-правовой институт – административно-имущественное право[215].
B. Д. Мазаев разработал конституционно-правовую модель права публичной собственности, основанную на формализации в нормах конституционного права целей существования публичной собственности и порядка осуществления правомочий публичными собственниками[216].
Указание на форму собственности следует считать способом определения принадлежности имущества различным субъектам гражданского права, не оказывающим влияния на содержание самого права собственности.
Свод законов Российской империи[217] не закреплял разграничения имущества на объекты публичной и частной собственности, однако это не означало трактовки права собственности в качестве единого по своему содержанию и не зависящего от фигуры его обладателя или особенностей правового режима имущества[218]. Ст.421 Свода законов устанавливала, что от права частной собственности отличается право собственности государственной, состоящее в верховном обладании государственным имуществом, в пользовании и распоряжении им.
Советский период характеризовался жесткой централизацией публичной собственности, когда она признавалась находящейся в руках одного-единственного субъекта – государства. Наиболее распространенной формой участия государства в гражданских правоотношениях стало опосредованное участие, которое осуществлялось путем создания на базе государственной собственности юридических лиц, наделенных ограниченными вещными правами на вверенное им имущество. В литературе подчеркивалось, что советское государство сравнительно редко непосредственно участвует в гражданско-правовых отношениях, поскольку свою деятельность оно осуществляет через хозяйственные учреждения и предприятия, которые являются самостоятельными участниками гражданского оборота[219].
С переходом к рыночной экономике равноправие стало позиционироваться в качестве фундаментального принципа построения новой экономической и правовой системы, поэтому начала, на которых государство участвовало в имущественных отношениях, были трансформированы, и государство и иные публично-правовые субъекты вновь предстали в роли частноправовых собственников с одновременным выделением нескольких уровней публичной собственности: федеральной, собственности субъектов и муниципальной.
Имущество необходимо государству для реализации публичных функций, составляющих существо его деятельности, поэтому одной из главных задач экономической политики государства является эффективное управление публичной собственностью, объем которой должен носить оптимальный характер для реализации публичных полномочий, и которая не должна превращаться в источник благосостояния для тех, кто ей управляет[220].
Попытка введения понятия «публичная собственность» в число правовых терминов была предпринята Конституционным Судом РФ в Постановлении от 20 декабря 2010 г. № 22-П[221], в котором было определено, что публичная собственность следует общим интересам и связана с осуществлением задач и функций публичной власти, что предполагает нахождение в собственности публично-правовых образований только того имущества, которое необходимо для реализации их публичных функций и полномочий по предметам их ведения и составляет экономическую основу деятельности органов публичной власти.
В словосочетании «публичная собственность» прилагательное «публичная» подчеркивает принадлежность какому-либо сообществу, имущественный интерес которого отделен от интересов конкретных личностей и трансформирован в интерес общий, т. е. публичный.
В отечественной правовой доктрине под публичным интересом понимается признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития.
Публичный интерес можно трактовать как потребность в поддержании стихийного порядка, который является средством содействия достижению огромного многообразия личных целей[222], причем термин «публичный» указывает на то, что подобная формализация проводится субъектом публичной власти, таким образом, публичный интерес – это объективированный властным субъектом общественный интерес.
Свойство публичности предопределяет целевую направленность использования публичной собственности. Публичность также означает открытость собственности для пользования гражданами. Кроме того, существуют т. н. общественные блага, т. е. такие важные для человека блага, которые не могут продуцироваться на должном уровне в рамках рыночного оборота, и поэтому их обеспечивает публичный субъект[223].
