В январе 1981 г., после избрания Рональда Рейгана президентом США, Дрейтон ушел из EPA. В августе того же года он имел беседы с членом комиссии Сената по экологии, сотрудниками Административно-бюджетного управления и кадровой службы EPA, каждый из которых сообщил ему по секрету, что администрация Рейгана планирует «уничтожить EPA».
Администрация президента предложила провести секвестирование, которое в течение ближайшего года уменьшило бы бюджет EPA на две трети. Новый руководитель EPA Энн Горсак планировала кадровые изменения, в результате которых 80 % сотрудников штаб-квартиры EPA были бы уволены, понижены в должности или попали под реструктуризацию (само собой, это уничтожило бы наработанные связи, свело бы на нет весь накопленный опыт работы – все, что делало учреждение эффективным){81}. Подробности задуманного были описаны в 3000-страничном плане, который сенатор передал Дрейтону, а также в многочисленных стопках документов, которые Дрейтон получил от сотрудников EPA.
Поработав в свое время заведующим отделом планирования и главным специалистом по бюджетным вопросам EPA, Дрейтон прекрасно понимал все последствия реализации плана администрации Рейгана. «По существу, они разрушали ключевые механизмы принятия решений, – пояснил он. – Они не могли выиграть борьбу политическими способами и собирались уничтожить учреждение бюрократическими методами. Это был очень умный ход. Законы не работают, если нет учреждения, которое следит за их исполнением». Сокращения бюджета начались именно тогда, когда EPA были особенно необходимы средства для реализации уже запланированного: в конце 1970-х гг. Конгресс принял ряд новых экологических законов, регулирующих использование и утилизацию токсичных загрязняющих веществ, и нагрузка на EPA фактически удвоились. С приходом в EPA Энн Горсак жизнь в агентстве стала невыносимой, началась игра на выживание{82}.
«Я не люблю конфликты, меня не вдохновляет оборона, – вспоминает Дрейтон. – Мне нравится быть созидателем. Я провел большую часть своей профессиональной жизни, создавая экологические учреждения на муниципальном, государственном и федеральном уровнях. То, что делала новая администрация, было незаконным и просто неправильным».
Дрейтон связался с репортером New York Times Филипом Шебекоффым, который написал статью, опубликованную на первой полосе газеты{83}. На следующий день материал на ту же тему опубликовала Washington Post{84}. И дело сдвинулось с мертвой точки. Дрейтон основал организацию под названием Save EPA и начал создавать в регионах сеть экологических менеджеров. Он организовал Комитет по экспертной оценке выявленных ими фактов, который вскоре отметил в США резкий спад правоприменительной практики и добровольного соблюдения норм и правил в области охраны окружающей среды. И то и другое указывало, что сокращение бюджета EPA отрицательно влияет на состояние окружающей среды.
Далеко идущие последствия сокращения бюджета, к сожалению, не сразу попали в сферу внимания прессы. Дрейтон собрал веские доказательства того, что сокращение бюджета к 1990 г. фактически удвоит силу воздействия загрязняющих веществ на американцев{85}. Осенью 1981 г. он проводил по шесть часов в день на телефоне, рассказывая обо всем этом журналистам, редакторам, экологам, призывая их писать статьи в своих газетах. Он призывал профессиональные журналы, например Chemical Week, признать опасность сокращения бюджета, убеждал, что при отсутствии эффективных органов экологического контроля компании, которые нарушают экологическое законодательство, будут пользоваться конкурентным преимуществом перед компаниями, которые добровольно выполняют экологические законы. Это приведет к увеличению выбросов промышленных предприятий и, как следствие, к гневной реакции общественности. Дрейтон также предупреждал, что программа Рейгана – Горсак может привести к фактическому уничтожению EPA, и тогда конкуренция в бизнесе будет иметь непредсказуемые последствия{86}. Он отправил доклад, подготовленный организацией Save EPA, политическим конкурентам Рейгана – демократам, приложив к нему замечания о том, как использовать слабости администрации Рейгана в вопросах охраны окружающей среды. В октябре 1981 г. Конгресс собрался для обсуждения проблем, связанных с охраной окружающей среды. Затем, в январе 1982 г., когда началась новая сессия Конгресса, Save EPA перешла в наступление.
«Мы планировали акцию под названием «Неделя “Давайте лишим их доверия людей”», – вспоминает Дрейтон. Были подготовлены разоблачающие материалы для АВС. Дрейтон встретился с известным карикатуристом Гарри Трюдо, и тема уничтожение EPA стала сюжетом еженедельного комикса Doonesbury. Дрейтон также пообщался с Расселом Трейном, который был руководителем EPA с 1973 по 1977 г., и показал ему список людей, которые были вынуждены уйти из агентства. Трейн написал статью для Washington Post, опубликованную под заголовком «Уничтожение EPA»{87}.
«Это была “Неделя”, ведущая к изменениям, – вспоминает Дрейтон. – Мы смогли склонить чашу весов в нашу пользу. Теперь многие считали, что происходит что-то нехорошее и, по-видимому, незаконное».
На секретной встрече за завтраком, как вспоминает Дрейтон, один из советников Рейгана признался: «Политики не заботятся об окружающей среде. Но не потому, что они являются ее врагами. Они просто хотят быть в выигрыше в политическом плане. Вы должны сделать для них очевидным тот факт, что, если они не остановятся, их ожидает политическая пытка».
Дрейтон прислушался к совету. В течение последующих трех лет, как только администрация президента представляла проект бюджета, Save EPA регулярно получала копии документов, анализировала их на предмет вероятного воздействия на ситуацию, связанную с охраной окружающей среды, и готовила свои сообщения для прессы. В конце концов Сенат начал действовать, чтобы противостоять дальнейшему сокращению бюджета EPA. Конгресс выявил в агентстве случаи злоупотребления служебным положением, Энн Горсак была вынуждена уйти в отставку. Но окончательная победа была в некотором роде пирровой: EPA в итоге потеряла треть своего бюджета (его частично восстановил во время своего президентства Джордж Буш-старший).
«Они нанесли огромный ущерб, – говорит Дрейтон. – Но могло быть еще хуже».
К концу 1990-х гг. стало известно, что положения о торговле квотами на выбросы загрязняющих окружающую среду веществ Закона США о чистом воздухе привели к значительному сокращению выбросов в атмосферу диоксида серы, основной причины кислотных дождей{88}. В 1997 г. торговля квотами на выбросы стала одним из центральных пунктов Киотского протокола, основного международного соглашения в области борьбы с глобальным потеплением{89}. В 2003 г. Европейский парламент открыл первый в мире глобальный рынок по торговле квотами, намереваясь тем самым сократить выбросы углекислого газа, которые производятся 10 000 компаний, несущими ответственность за 46 % загрязнений окружающей атмосферы в Европейском союзе. Рынок начал функционировать в январе 2005 г., объединив 27 стран и став центральным элементом стратегии Европейского союза по выполнению обязательств в рамках Киотского протокола, предусматривающего к концу 2012 г. 8 %-ное сокращение уровня выбросов по сравнению с 1990 г. Ожидается, что торговля квотами на выбросы сократит затраты на это на 35 %{90}. В 2006 г. правительство Калифорнии приняло Закон о борьбе с глобальным потеплением, который предусматривает, что к 2020 г. штат сократит выбросы парниковых газов до уровня 1990 г. Главной особенностью этого плана также является система торговли квотами по принципам, принятым ЕС, и система поощрения за участия в ней{91}.
