Что же принесли выборы самой элите? Вызвали ли они кадровую революцию, приведя к власти людей нового типа, или лишь изменили механизмы инкорпорации, не затронув тела самого политического класса? Это важнейший вопрос, ответ на который позволяет говорить о характере трансформационного процесса в целом. Итак, перейдем к анализу того, кто именно пришел к власти в российских регионах благодаря выборам и как сильно избранный состав губернаторского корпуса отличался от назначенного.
Введем несколько рабочих понятий. Инкамбентами (от английского incumbent) будем называть тех кандидатов, которые на момент выборов находятся у власти, в отличие от челенджеров (challenger) — кандидатов, только желающих ее получить.
Для анализа мы выбрали четыре когорты региональных руководителей: 1) последняя советская когорта: первые секретари региональных комитетов КПСС на 1989 г.; 2) постсоветские назначенцы: главы российских регионов на начало 1992 г., большинство которых было назначены Б. Ельциным на свои посты сразу после путча; 3) постсоветские избранники: главы субъектов РФ на 1997 г., когда политическая система, созданная Ельциным, пришла в относительную стабильность; 4) первый Путинский призыв: главы субъектов Федерации на 03.2002 г.
Таблица 4. Рекрутация в элиту руководителей регионов в 1989–2002 гг.[163]
В таблице 4 представлены данные о том, когда были инкорпорированы в элиту руководители регионов соответствующих годов.[164] Подавляющее большинство губернаторов попали в элиту задолго до своего назначения главой региона. Они были опытными управленцами, проработав на руководящих постах более 10 лет. Только когорта Ельцинских назначенцев 1992 г. отличается от других групп относительно меньшим опытом работы. Ту же тенденцию демонстрирует и возрастная динамика региональной элиты: при Брежневе средний возраст регионального руководителя равнялся 59 годам, при Горбачеве — 52 годам, при Ельцине — 49 годам, при Путине — 54 годам. Рост среднего числа лет пребывания на посту руководителя региона после 1992 г. говорит о том, что обновление кадров произошло лишь в короткий период «революционных событий» 1991 г. и распада СССР.
Анализ политического бэкграунда четырех когорт региональной элиты 1989, 1992, 1997 и 2002 гг. показывает, что удельный вес советской номенклатуры остается до сих пор чрезвычайно высоким (см. таблицу 5).
Таблица 5. Политический бэкграунд региональной элиты 1989–2002 гг.[165] (в %% к численности группы)
Плавность убывания представителей советской номенклатуры от когорты к когорте свидетельствует о естественном ходе обновления, а вовсе не о приходе совершенно новой группы людей к власти в российских регионах. Отличие советской когорты от постсоветских лишь одно — смена главной корпорации-поставщика: если в советское время ею была КПСС, то после 1991 г. региональная элита пополнялась главным образом «советскими работниками», то есть председателями территориальных исполкомов или председателями Советов народных депутатов соответствующих уровней. Это было обусловлено реформой 1988–1990 гг., когда по решению XIX партийной конференции первые секретари обкомов пересели в кресла председателей советов.
Рисунок 4. Места работы руководителей регионов на момент избрания
На рисунке 4 показано, как за период с 1989 по 2002 г. падала доля руководителей союзного уровня и росла доля руководителей местного уровня, что говорит о последовательном восхождении старой советской номенклатуры. Подъем на верхние позиции глав регионов происходил и за счет статусного перемещения в иерархии: значительную часть постсоветских губернаторов составляют те, кто ранее работал на постах заместителей руководителей того же уровня и в том же регионе. Однако основным направлением вверх идущей мобильности все же было повышение уровня власти и переход руководителя с городского или районного уровня на областной или краевой. На протяжении всех 12 лет и до сих пор костяк локальной элиты составляют руководители «регионального уровня», что является свидетельством устойчивости российского политического класса.
Итак, выборы не изменили принципиально состав региональной элиты. Конечно, среди вновь избранных губернаторов были такие новички, но все они были не избранными, а назначенными в период 1991–1992 гг., когда Б. Ельцин остро нуждался в преданных кадрах. Парадокс состоит в том, что не выборы, а назначения привели наверх новых людей.
Рисунок 5. Назначенцы Б. Ельцина 1991–1992 гг. на выборах последующих лет[166]
Всего за 1991–1992 гг. Б. Ельциным было назначено 70 глав регионов, 23 из них но разным причинам покинули свои посты (как правило, были отправлены в отставку самим президентом) и так и не баллотировались в губернаторы. Из тех 47 глав регионов, которые рискнули пойти на выборы, победили 23 чел., что составляет менее 50 %. Причем среди победивших подавляющее большинство (87 %) составляют бывшие номенклатурные работники, а среди проигравших — значительная доля (37,5 %) тех, кто никогда не был в номенклатуре (см. рисунок З).
Многие из ельцинских назначенцев первой волны не выдержали испытания выборами и проиграли их прежним первым секретарям и председателям исполкомов. К концу правления Ельцина у власти в регионах находилось 19 его назначенцев периода 1991–1992 гг., которые просидели в губернаторских креслах уже более 10 лет, а также 13 бывших секретарей обкомов партии.
Административный ресурсКогда речь заходит о выборах, в России любят говорить об административном ресурсе. Исследования административного ресурса проводились Д. Орешкиным, который пришел к выводу, что в России сложились территории с «особой электоральной культурой», специфика которой заключается в существовании «управляемого электората», который ведет себя на выборах так, как хочется местной власти… Всем специалистам по избирательным проблемам России приходится признать тот факт, что некоторая (довольно значительная) доля российского электората принадлежит не «левым», «правым», «центристам» или «националистам», а прагматичным региональным начальникам. Последние распоряжаются своим «управляемым электоратом», как крупный акционер пакетом голосующих акций: могу поддержать эту команду, а могу и ту.[167] В.Гельман пишет, что правящим группировкам России после 1991 г. удалоеыюдорнать основания политической конкуренции.[168]
Наличие самого феномена административного ресурса признают не только ученые и журналисты, но и сами кремлевские чиновники. Так, в своем выступлении на расширенном заседании Центризбиркома РФ 27 января 2000 г. тогдашний глава кремлевской администрации А. Волошин откровенничал: «Надо стремиться к тому, чтобы исключить административный ресурс из выборного процесса. Это будет способствовать возврату доверия избирателей к выборам».[169] Делая это заявление, руководитель кремлевской администрации тем самым признал не только наличие самого явления, но и то, что власть использует технику манипулирования общественным мнением.
Под административным ресурсом я буду понимать возможность манипулировать электоратом и результатами выборов, используя различные виды зависимостей политических игроков и населения от действующей власти. Подчас такое манипулирование связано с прямым нарушением закона (и тогда говорят о фальсификации результатов выборов). Обычно в таких случаях нарушается принцип избирательного равенства: один человек — один голос. Люди, облеченные властью, в условиях несформированной демократии, могут принести на алтарь победы кроме своего личного голоса еще и голоса своих подданных. На выборах происходит мобилизация всех ресурсов системы: финансовых, медийных, организационных. И понятно, что чем большими ресурсами обладает тот или иной человек, тем легче он может воздействовать на решения и действия других людей. Широкомасштабное давление на электорат с помощью СМИ, публикация «компроматов» и псевдорейтингов кандидатов, различные формы подкупа избирателей и шантаж руководителей предприятий с целью обеспечения нужного процента голосов, уголовное преследование неугодных, но популярных кандидатов — вот лишь немногие из методов, применяемых администрациями.
Выборы проходят в условиях сговора политических игроков, в числе которых — не только кандидаты и их партии, но и финансово-промышленные группы, правоохранительные органы, избирательные комиссии всех уровней. Но главными действующими лицами избирательной кампании становятся региональные руководители (в качестве главных агитаторов и контролеров) и председатели избиркомов (в качестве главных механиков процесса). Важную роль также играют политтехнологи, которые генерируют новые виды воздействия на избирательный процесс. Гамма технологий постоянно расширяется, включая:
