В связи с вышесказанным следует вспомнить давно известную классификацию расходов по признаку возвратности (на возвратные и безвозвратные, или потребительные). Например, безвозвратными расходами будут выплаты денежного содержания должностным лицам, на текущее содержание зданий и сооружений, т. е. те, которые нельзя отнести ни к инвестициям, ни к инновациям, ни к иным полезным вложениям, обещающим отдачу в будущем. Инвестиции, иные капитальные расходы, инновационные расходы можно с этой точки зрения отнести к расходам производительным, увеличивающим стоимость активов государства.
Ведомственная классификация
Следующий способ классификации бюджетных расходов – это ведомственная классификация, или классификация расходов в зависимости от субъекта, управляющего данными расходами (классификация по управлению).
Ведомственная классификация расходов должна быть связана с функциональной классификацией, но в реальности не совпадает с ней. Ведомственную классификацию можно увидеть в перечне главных распорядителей бюджетных средств, ежегодно устанавливаемом законом (решением) о бюджете (ведомственная структура расходов)[244].
Территориальная классификация
Еще один вид подразделения – территориальная классификация расходов, или классификация расходов по признаку принадлежности, требует установления ответственности разных уровней публичной власти за выполнение публичных задач. Общегосударственные расходы (централизованные расходы) возлагаются на высший уровень власти, на центральный (федеральный) бюджет. Обеспечение иных задач закрепляется за региональным уровнем власти, а задачи местного значения – за местным уровнем.
Распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Российской Федерации, предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71–73 Конституции РФ).
В новейший период развития бюджетного законодательства распределение расходов бюджета по территориальному признаку связано с понятием расходного обязательства бюджета. Каждое расходное обязательство должно принадлежать только одному публично-правовому образованию и исполняется им самостоятельно. Принадлежность расходного обязательства устанавливается исходя из того, органом власти какого уровня был принят нормативный правовой акт или заключен контракт, установивший конкретное расходное обязательство. Расходные обязательства не передаются, не допускается установление одного расходного обязательства одновременно несколькими публично-правовыми образованиями[245].
Разграничение полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установлено Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно этому же закону, как уже указывалось в гл. 2 учебника, полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании федеральных законов. Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.
Обыкновенные и чрезвычайные расходы
Среди бюджетных расходов выделяются также расходы обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные расходы – расходы, повторяющиеся ежегодно. Чрезвычайные – такие расходы, которые не могли быть предусмотрены заранее. Это разграничение, однако, небесспорно, так как и чрезвычайные расходы могут возникать если не ежегодно, то периодически. Поэтому следует учитывать буквальное понимание чрезвычайных расходов как расходов, появляющихся в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных (отличных от обычных) задач. Отмечается, что «бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения[246], называется чрезвычайным бюджетом»[247].
Бюджет государства в чрезвычайный и военный период существенно отличается от «мирного» бюджета. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что доходы бюджета в чрезвычайный период формируются за счет изъятия необходимого для чрезвычайных нужд имущества, а расходы осуществляются в упрощенном порядке. Особым образом учитывается государственный внутренний долг, а исполнение бюджета по источникам финансирования его дефицита может приостановиться[248]. Добавим, что в чрезвычайный период все расходы бюджета ревизуются на предмет их необходимости и пригодности для решения чрезвычайных задач.
Помимо разграничения по времени возникновения – в мирный или чрезвычайный период – можно указать на более существенный признак разграничения чрезвычайных и обыкновенных расходов: возможность их прогнозирования. Если обыкновенные расходы являются плановыми, заранее прогнозируются и рассчитываются, то чрезвычайные расходы прогнозированию не поддаются. Например, В.А. Лебедев, обосновывая деление бюджета на обыкновенный и чрезвычайный, отмечал, что в первом случае доходы и расходы хотя и изменяются в цифрах, но соответствуют плану, а во втором – выходят за рамки этого плана[249].
Учитывая масштабы и растущий характер природных и техногенных катастроф, стихийных бедствий, промышленных аварий, увеличение связанного с ними материального ущерба[250], сегодня расходы на защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их предотвращение и ликвидацию предусматриваются в бюджетах на постоянной основе по разделу «Расходы на национальную безопасность». Кроме того, средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) предназначены для решения задач, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций.
Постоянные и временные расходы
Наконец, еще одним способом классификации бюджетных расходов является их разграничение на постоянные и временные.
В дореволюционной науке финансового права под переменяемыми (временными) расходами, в отличие от постоянных, понимались расходы, размер которых не поддавался точному прогнозированию[251].
Современная ситуация, характеризующаяся инфляцией и экономической нестабильностью, позволяет утверждать, что ни один вид расходов в бюджете не может быть запланирован в одном и том же объеме даже два года подряд. Поэтому нынешняя классификация по признаку постоянства отличается от существовавшей ранее и тесно связана с современными понятиями программных и непрограммных расходов бюджета. Расходы бюджета, выраженные в целевых программах, имеют ясно установленную цель, достижение которой отменяет необходимость в дальнейшем планировании соответствующих расходов. Планирование непрограммных (постоянных) бюджетных расходов не связано с временным фактором. Такие расходы существуют в бюджете всегда, пусть даже в разном объеме. В качестве примера можно привести расходы на содержание зданий органов государственной власти, денежное содержание военнослужащих, государственных служащих, иные текущие расходы.
Сегодня лучшей практикой повышения эффективности расходов считается максимальное увеличение программной части бюджета. В связи с этим, однако, следует вспомнить классификацию бюджетных расходов на расходы на содержание государственного аппарата и расходы на удовлетворение собственно публичных потребностей (исполнение функций)[252]. Создание и реализация самих целевых программ требует квалифицированного и постоянно действующего аппарата и материального базиса для его функционирования. При переводе данных расходов, как и расходов на исполнение некоторых других публичных функций, в программную часть бюджета возникают сложности, так как осуществление тех или иных функций не может быть поставлено в зависимость от принятия соответствующей программы.
§ 3. отдельные виды расходов
Ниже будут более подробно рассмотрены некоторые отдельные направления бюджетных расходов, исходя из их функциональной характеристики. Эти виды расходов обладают заметной спецификой, кроме того, их рассмотрение представляет познавательный интерес. В действительности все разделы классификации расходов бюджета обладают своей спецификой, так как их появление и обособление вызвано совокупностью сложных исторических и экономических процессов. Однако подробное рассмотрение всех без исключения видов расходов в учебном пособии сделает его слишком громоздким. Таким образом, в качестве примеров подробно будут рассмотрены расходы на оборону и расходы на образование. Схематично можно представить также особенности бюджетных расходов на здравоохранение (схема 3.8) и на реализацию социальной политики (схема 3.9).
