Архивные источники наталкивают на мысль о том, что Петербург был сознательно избран образцом для положений Жалованной грамоты городам о новых городских корпорациях и о реформе муниципального управления[258]. Например, те установления, что гарантировали иностранцам равное представительство в ремесленных корпорациях, если они присутствовали в городе в достаточном количестве, кажется, были задуманы с учетом как раз опыта Санкт-Петербурга. Основная часть Жалованной грамоты явно была сначала вчерне составлена для Петербурга, а потом уже применена ко всем российским городам.
Жалованной грамотой учреждалось несколько новых органов городского управления. Самую широкую базу из них имело Общество градское[259]. Большинство исследователей екатерининского городового законодательства подходили к нему как к организации, но оно скорее представляло собой определяющий критерий, внутри которого существовали и действовали все органы муниципального управления. Управление городом, согласно Жалованной грамоте, осуществлялось в рамках Общества градского: для того чтобы участвовать в административных делах, жители должны были к нему принадлежать. При этом, вследствие дискриминационных ограничений членства, входить в Общество градское могли только зажиточные обыватели. Минимальный возраст для членов был установлен в 25 лет; кроме того, надо было располагать суммой не меньше 5 тыс. руб., подтверждённой налоговыми документами. Бедные люди имели лишь ничего не значащую привилегию посещать собрания Общества[260].
Члены Общества градского, которых можно также определить как городское сообщество, избирали городской магистрат и судей для судов низшего уровня, в том числе для совестных судов, словесных судов и городского сиротского суда[261]. Кроме этого, обязанностью Общества градского было составление полного реестра жителей города (о чём речь пойдет ниже). Таким образом, Общество градское являлось органом периодического действия и собиралось всего раз в три года, чтобы выполнить названные обязанности; другими словами, оно собиралось в основном для того, чтобы провести выборы.
Другим органом, созданным согласно предначертанию Жалованной грамоты, был общегородской совет – Городская дума, состоявшая из представителей шести разрядов городских жителей, обозначенных в законе[262]. Первая Городская дума, выбранная в Санкт-Петербурге, приступила к работе в феврале 1786 г. Состоявшая из девяноста с лишним человек, она была слишком раздутой, чтобы справляться с повседневными делами управления. Да её и задумали не для этого. Целью её было скорее избрание Шестигласной думы – совета в составе шести человек из числа своих членов, по одному от каждого разряда городских обывателей. Таким образом, Городская дума функционировала в первую очередь ради того, чтобы обеспечить непрямые выборы этой малой думы – настоящего органа управления в новой системе городской администрации.
Часто высказывают предположение о том, что в названных трёх органах городского управления верховодили купцы. Однако выборный ценз и процедура избрания в них строились по разным принципам, особенно в Городскую думу, так что вопрос этот следует разъяснить. Ясно, что Общество градское было вотчиной богачей, благодаря чему они контролировали выборы городского магистрата и судей для трёх судов, подчиненных городской администрации. При минимуме в 5 тыс. руб. капитала, требовавшемся для того, чтобы стать выборщиком, участие в процедуре купцов 3-й гильдии, большинства ремесленников и всех посадских людей исключалось. Это, вероятно, относилось и к некоторым почётным гражданам.
В Думе фактически численно преобладали представители ремесленных цехов. Настоящие городовые обыватели и посадские имели по десять делегатов, по одному от каждой городской полицейско-административной части. Купечество Санкт-Петербурга имело всего трех представителей, по одному от каждой гильдии[263], хотя купцы-домовладельцы могли увеличить собою это число, если избирались как настоящие городовые обыватели. Иностранные и иногородние купцы могли выбирать представителей от каждого города и страны, если хотя бы пятеро купцов оттуда жили и работали в Петербурге. Зато ремесленники избирали одного представителя от каждого своего цеха, что и давало им огромный численный перевес в Думе. В 1786 г. из девяноста с лишним членов Думы 50–60 человек, по всей вероятности, были членами ремесленных корпораций[264]. Дж. Хартли в своем исследовании архивных документов Петербургской городской думы за 1788–1791 гг. обнаружила, что члены ремесленных цехов, избранные в Думу, не посещали её заседаний в положенных им количествах. Нередко они посылали туда лишь символических представителей в лице старейшины ремесленных цехов и ещё нескольких членов. Куда усерднее посещали Думу и участвовали в её работе настоящие городовые обыватели и почетные граждане[265]. Так что группа, которая могла бы доминировать в Городской думе, этого не делала. Думу едва ли можно было назвать инструментом сословных интересов.
В Шестигласной думе каждое городское сословие имело по представителю, избранному Городской думой, в которой численно преобладали ремесленники, и, вероятно, избранными не в противоречии с их взглядами. Именно эта группа из шести человек и несла наибольшую ответственность согласно новому закону, так как она собиралась чаще, чем полный состав Городской думы, и служила её «центральным комитетом».
Вдобавок к тому, что Жалованная грамота городам наметила схему распределения обязанностей для городских властей, она ещё ввела в обиход городского делопроизводства два вида журналов, которые сильно облегчили дела управления. Один, составлявшийся городским магистратом, содержал полный реестр состояния всей недвижимости в городе. Чрезвычайно подробный, этот документ представлял ценность как для потенциальных покупателей или съёмщиков недвижимости (которые могли получить истинную оценку состояния и стоимости имущества), так и для кредиторов (они могли определить реальные размеры имущественного обеспечения, которым располагал заемщик)[266]. Второй журнал, или Городовая обывательская книга, был также новаторским в своем роде, включая в себя полные списки всех жителей города по сословиям. В книге фиксировались также адреса и основные личные данные – брачный статус, сведения о детях, срок проживания по данному адресу. Этот документ предназначался по крайней мере для трёх целей: он служил основой для начисления налогов, использовался для официального подтверждения сведений в случаях спорного социального статуса или наследования, а также являлся источником при составлении данных о переписи населения[267]. Именно этот реестр населения наделял городских обывателей законными правами заниматься торговлей, промышленным производством или ремеслами.
Такой реестр мог бы служить ценнейшим источником сведений по социальной истории города, но, к несчастью, не сохранилось ни одной Городовой обывательской книги за XVIII в.[268]. В течение первого выборного срока при новой форме управления, до 1788 г., полного реестра жителей не составляли[269]. Впрочем, были составлены предварительные списки. По сути дела, комиссию, на которую возлагалось их составление, попросили пойти на шаг дальше, чем предписывало Городовое уложение. В октябре 1789 г. Шестигласная дума направила в комиссию рекомендацию богатого купечества, обеспокоенного тем, что люди, не потрудившиеся зарегистрироваться в городе, тем не менее ведут здесь дела. В рекомендации высказывалось требование, чтобы все торгующие товарами в лавках, подвалах и других местах зарегистрировали адреса своих лавок и указали вид предлагаемых товаров в Городовой обывательской книге[270]. При помощи этой меры законопослушные купцы рассчитывали установить, кто торгует незаконно, и либо вписать их в реестр, либо, если они окажутся крестьянами, пресечь их занятия торговлей. Какой результат дала эта просьба, неизвестно, но можно догадываться: те, кто пренебрегал регистрацией в списках купечества (или отказывался от нее), наверняка и дальше торговали нелегально без всяких угрызений совести.
Классификация горожан соответственно их экономическим и социальным ролям являлась фундаментальной целью Жалованной грамоты городам. Особое внимание в ней уделялось купцам и ремесленникам. Представители обоих этих разрядов, достигшие членства в гильдиях, получили дальнейшее повышение статуса. Купцы 1-й и 2-й гильдий освобождались от телесных наказаний и приобретали право заводить более пышные кареты и ливреи для слуг, чем их не столь зажиточные соседи. Положение, согласно которому только купцам 1-й гильдии разрешалось вести заграничную торговлю (что задумывалось как особая привилегия для них), защищало слишком дерзких торговцев, не имеющих достаточных капиталов, от разорения в рискованных авантюрах подобного рода. Иногородним и иностранным купцам гарантировались свободы вероисповедания и передвижения, а также выделялась квота в местном управлении.
