В Конгрессе США представлены только две крупнейшие партии страны – Демократическая и Республиканская. В каждой из палат Конгресса образуются партийные фракции обеих партий; фракция большинства, то есть, фракция партии имеющей большее количество мест в данной палате и фракция меньшинства. Периодически проводятся собрания фракции на которых в основном рассматриваются организационные вопросы деятельности палат Конгресса, выборы председателей комитетов, распределение мест в комитетах от партии и т. п. Обсуждаются также политические, экономические и социальные проблемы, которые стоят на повестке дня Конгресса.
Партийные фракции обеих партий в своих действиях не зависят от национального руководства партии, а сами члены Конгресса не связаны фракционной дисциплиной, то есть, не обязаны голосовать в соответствии с указаниями лидера фракции. Это объясняется тем, что в борьбе за переизбрание член Конгресса зависит, прежде всего, от местной партийной организации своего округа или штата и финансирующих его на выборах местных организаций и, следовательно, его позиция определяется политическими, экономическими и иными интересами этих кругов.
Партийные фракции каждой из палат выбирают лидера и его заместителя. Лидер большинства в сенате является самой важной фигурой, влияющей на ход работы этой палаты. Он, в сущности, формулирует законодательную программу своей партии, определяет порядок работы сената, осуществляет связь с комитетами, принимает участие в распределении мест в комитетах между сенаторами. Совместно со своим заместителем, лидер обеспечивает максимальную поддержку законодательным предложениям своей партии, используя личное влияние, оказывая сенаторам те или иные услуги, активно посредничая в достижении закулисных компромиссов, то есть лоббируя продвижение вопросов. Лидер большинства в палате представителей занимает в партийной иерархии второе место после спикера палаты.
Роль лидеров меньшинства как в сенате, так и в палате представителей, сводится в основном к формулированию политики оппозиции и организации поддержки в ее пользу.
Руководство партийных фракций обеих палат служит связующим звеном между исполнительной властью и Конгрессом. Президент часто консультируется с лидерами обеих партий совместно. Сотрудничество руководства партийных фракций ему необходимо, когда он стремится получить от Конгресса поддержку своим инициативам.
Независимая политическая база законодателей во многих отношениях является источником автономных решений, которые принимает Конгресс и его члены. В США общенациональные партийные организации намного слабее, чем во многих других государствах. Это означает, что члены Палаты представителей и сенаторы избираются в своих округах главным образом благодаря собственным достоинствам и усилиям.
Сенаторы и члены Палаты представителей нередко самостоятельно и за свой счет организуют избирательные кампании. То, как они учитывают местные условия, имеет мало общего с общенациональными партийными платформами или политикой Президента. Члены Конгресса свободно действуют для достижения собственных интересов без какого-либо опасения партийных дисциплинарных мер со стороны Президента.
В процессе таких выборов у законодателей вырабатывается сильная личная привязанность к своим избирательным округам и заинтересованным группам, которые принимали участие в финансировании их выборной кампании. Заняв кресло в Конгрессе, его члены обретают большую автономность от своих партийных лидеров. Чтобы сохранить занимаемое положение, члены Конгресса внимательно следят за насущными нуждами своих избирателей и групп, которые поддерживают их усилия по переизбранию, и поступают они подобным образом даже тогда, когда это может противоречить желаниям Президента или партийных лидеров.
Законотворческая сила Конгресса, его децентрализованный процесс принятия политических решений, а также сопротивляемость отдельных членов давлению партийных лидеров и руководству исполнительной ветви, безусловно ведут к политическим конфликтам и тупикам в отношениях между Президентом и Конгрессом. Но эти же свойства законодательной ветви могут также заставить этот механизм взаимоотношений «вертеться» лучше, чем ожидается при Президентской системе управления.
Отсутствие партийной дисциплины и прочная привязанность конгрессменов к избирателям действительно приводят к частым тупиковым ситуациям, но эти же факторы заставляют законодателей считаться с влиянием Президента.
В президентских системах с сильными политическими партиями, ориентированными на общенациональные проблемы, контроль любой из партий, не являющейся сторонником Президента, всегда заводил бы в тупик, ибо Президенту было бы чрезвычайно трудно собрать большинство голосов в поддержку инициатив исполнительной ветви власти. В рамках американской политической системы Президент может склонить оппозиционных законодателей на свою сторону с помощью идеологических соображений или благосклонности, которые они могут обратить на пользу своих избирателей. Например, Президент Рейган никогда не располагал партийным большинством в Палате представителей, но в первые два года своей администрации ему удавалось убеждать многочисленных демократов в Конгрессе голосовать в его пользу. Сильная и более дисциплинированная партийная система не допустила бы образования подобной двухпартийной коалиции.
Система комитетов Конгресса нередко срывала усилия президентов и осуществлении планов широких мероприятий, но в не меньшей степени содействовала стабильности президентской системы. Разделение обязанностей в комитетах позволяет им справляться с чрезвычайно возросшей нагрузкой, вызванной разросшимся масштабом деятельности федеральных властей в XX в. Хотя система комитетов действительно делает законотворческий процесс медленным и скучным, без нее разработка политических решений вообще бы застопорилась. В нестабильных политических системах комитеты обычно получают незначительную поддержку со стороны персонала и располагают небольшой автономией, но имеют весьма широкие и аморфно очерченные сферы полномочий. Кроме того, комитетам присуща тесная связь с руководством федеральных ведомств, на которые распространяется их юрисдикция. Эти «небольшие квазиправительства», мешая президентам руководить своей бюрократией, делают связи между чиновничеством и законодателями более прочными, нежели в большинстве других политических систем. Если в странах «третьего мира» гражданская бюрократия обычно прочно привязана к президенту и военным, что создает опасность для парламентских институтов, то и США постоянное чиновничество зачастую куда ближе к законодателям комитетов, которые утверждают и субсидируют федеральные программы чем к президенту и членам кабинета, способным проявить неприязнь к делам учреждения. По этим и другим причинам президенты, склонные к проведению изменений потенциально чреватых дестабилизацией, часто терпят поражение от сил коалиции Конгресса и чиновничества, объединившихся ради защиты текущей политики; конечно, подобная коалиция едва ли возможна в большинстве других политических систем.
Обширная система комитетов позволила Конгрессу привлечь и удержать на службе профессионально подготовленных людей. Усовершенствованное разделение труда в комитетах дает возможность талантливым политикам усиливать свое влияние и оставлять след в государственной политике. Децентрализация полномочий в комитетах – еще один источник сопротивляемости Конгресса радикальным изменениям в политике. Главенствующее положение в комитетах и подкомитетах занимают, как правило, члены Палаты представителей и сотрудники служб, лично заинтересованные в проводимой государственной политике. Это означает, что изменения в политике будут чрезвычайно дифференцированными и поэтому далеки от дестабилизации. Более того, децентрализованный характер принятия решений Конгрессом обуславливает длительную процедуру прохождения большинства политических инициатив и необходимость поддержки со стороны широкой коалиции законодателей. Все это практически исключает возможность чрезмерных или радикальных действий в Конгрессе и гарантируют, что результатом законотворческого процесса окажется компромиссное предложения призывающее, в лучшем случае, к умеренным изменениям в политике.
Плебисцитный характер современного американского президентства вынуждает кандидатов в президенты обещать во время своих избирательных компаний больше, чем они в состоянии выполнить, а это вызывает чрезмерные надежды у общественности. Как следствие, вновь избранные президенты могут занять свой пост обещая большие изменения в государственной политике; вскоре, однако, они сталкиваются в Конгрессе с весьма консервативным процессом принятия политических решений, который всегда замедляет темпы намечаемых перемен; кроме того, более радикальные предложения и инициативы президентов обычно модифицируются, если вообще не отвергаются.
