Информация — Собственность — Интернет: российская практика регулирования
Несмотря на то что отрасль телекоммуникационных и информационных услуг является одной из наиболее динамично развивающихся, в России ее законодательное регулирование "зафиксировалось" на уровне начала 90-х гг. Последние "новеллы" в законодательстве — принятие 10 января 2002 года Федерального закона "Об электронной цифровой подписи" и новой редакции (от 17 июля 1999 г.) Федерального закона "О связи" — положение не изменили. Недостатки (пробелы, неопределенность, противоречие международным нормам и др.) в действующем информационном законодательстве не только сдерживают темпы роста соответствующих экономических показателей, но и снижают инвестиционную привлекательность указанных отраслей. Неудивительно, что тезис о необходимости скорейшей и существенной переработки законодательства в области информации и связи, которая бы включала в себя как реформирование уже действующих законов, так и принятие новых законодательных актов, поддерживается сегодня многими экспертами и юристами, для которых проблемы законодательства являются, прежде всего, практическими проблемами.
Ни для кого не является секретом, что действующие в настоящий момент так называемые базовые законы в области информационных технологий ни в какой мере не отвечают современным реалиям. Принятые в середине 90-х гг. (а разработанные еще раньше) Федеральные законы "Об информации, информатизации и защите информации" (далее Закон об информации) и "Об участии в международном информационном обмене" с момента вступления их в силу стали объектом обоснованной критики со стороны как специалистов-практиков, так и юристов-теоретиков, настолько одиозными и подчас бессмысленными являются устанавливаемые ими правила. Достаточно лишь упомянуть, что при внимательном прочтении второго Закона ("Об участии в международном информационном обмене") выявляется, что каждый пользователь Интернета, пересылающий своему коллеге тексты федеральных законов, должен для этого получить некую лицензию... В результате оба этих Закона фактически не применялись с самого начала, на них практически нет ссылок в вынесенных судебных решениях, в иных нормативных актах, в серьезных научных исследованиях. Иные российские законы и нормативные акты, регулирующие информационные и телекоммуникационные отношения, также заслуживают справедливой критики.
Причин столь низкой результативности работы над российским интернет-законодательством и законодательством в сфере телекоммуникаций несколько. Главное, очевидно, — в отсутствии системности, какой-либо координации работ в данной области. Многочисленные ведомства (среди которых нужно упомянуть не только Минсвязи, но и Минпечати, Минэкономразвития, ФСБ, ныне упраздненное ФАПСИ и др.), различные комитеты Государственной Думы (в том числе по информационной политике; по энергетике, транспорту и связи; по экономической политике и предпринимательству; по банкам; по безопасности) вступают в прямую "конкуренцию" между собой. Отсутствует общегосударственный подход к данной проблеме, не сформулирована федеральная политика по развитию и использованию Интернета в России. В совокупности эти факторы оказывают дезориентирующее воздействие на руководителей и членов соответствующих рабочих групп, которые участвуют в разработке тех или иных нормативных актов и документов. Наконец, пока слишком слабо слышны голоса тех, кого принято называть сетевой общественностью. Речь идет о представителях многомиллионного "сообщества" российских пользователей Интернета, операторов услуг доступа к Сети и создателей того, что в обиходе называется "контентом". А ведь без заинтересованного обсуждения общих для российского Интернета проблем в максимально широкой аудитории совершенно невозможно говорить о какой-либо эффективности применения законов, придуманных в чьих-то закрытых кабинетах.
Отметим далее, что теория правового регулирования не ограничивает вопрос об эффективности воздействия правовых норм на общественные отношения только правотворчеством, т.е. разработкой и принятием законодательных актов. Не менее востребованной оказывается также реально действующая система правоприменения, что в свою очередь требует, в частности, достижения определенного уровня правосознания тех лиц (граждан, организаций), на регулирование деятельности которых правовые нормы направлены. Наконец, любая принятая правовая норма никогда не "заработает", если в отношении ее не будет разработан механизм охраны правопорядка, устанавливаемого такой нормой. Таким образом, вопрос о правовом регулировании отношений, связанных с использованием сети Интернет, не может сводиться к процедурам подготовки определенного числа "хороших" законов, которые сами по себе "снимут" все возникающие проблемы.
В то же время было бы ошибкой считать, что нынешняя законодательная ситуация в России может быть охарактеризована как полное игнорирование юридических вопросов, связанных с Сетью. Отношения между пользователями Интернета, между операторами соответствующих услуг регулируются не только специальным законодательством. Соответствующие нормы можно найти в Конституции, ГК РФ, а также в иных законодательных актах, в частных нормах которых упоминаются либо информационные отношения, либо телекоммуникационные каналы связи. Иное дело, что иногда указанные отношения настолько специфичны, что действующие законы, учитывая, что регулирование информационной сферы не входит в круг их основных объектов, в формулировках своих статей просто не учитывают эту специфику. Впрочем, это не является чем-то необычным — право как относительно "статичная", "консервативная" система регулирования редко поспевает за динамикой общественных процессов. Достаточно вспомнить задержки в разработке воздушного права — по сравнению с темпами начального развития авиации, или в формулировании принципов и правил охраны интеллектуальной собственности — по сравнению с появлением новых объектов регулирования (компьютерных программ, топологий микросхем) и т.д.
Информационное законодательство России: классификация по сферам регулирования
В "информационном", непосредственно относящемся к вопросам использования Интернета законодательстве можно выделить как минимум пять основных сфер регулирования.
Во-первых, это базовые нормативные установления, содержащиеся в Конституции РФ, ГК РФ, а также в упоминавшихся Федеральных законах "Об информации, информатизации и защите информации" и "Об участии в международном информационном обмене".
Во-вторых, законодательные акты, касающиеся информации открытого доступа. Иногда ее синонимом выступает "общедоступная" информация, иногда — "массовая" информация. Собственно, в настоящий момент указанная сфера регулирования как раз и ограничивается российским Законом "О средствах массовой информации", принятым еще на закате "перестройки" в 1991 г. В этом разноплановом и во многом непоследовательном Законе фактически объединены как нормы, относящиеся к массовой информации вообще, так и нормы, конкретизирующие специфику деятельности таких хозяйствующих субъектов, как "средства массовой информации". Было бы, однако, не совсем честно подходить к анализу данного закона с позиции жесткой критики. Большая часть его "слабых" мест своим происхождением обязаны "исторической ситуации": нельзя забывать об атмосфере "демократизации", сопутствовавшей принятию закона, а также и о том, что он был принят еще до вступления в силу нового Гражданского кодекса и до начала "интернет-эпохи". Несмотря на регулярно вносимые изменения, Закон "О средствах массовой информации" требует скорейшего обновления в новой редакции. Подготовка различных поправок, включая обсуждение новых законопроектов166, проводится уже несколько последних лет. Здесь же необходимо упомянуть и о многочисленных законопроектах — "О праве на информацию", "Об информационной открытости", "О доступе к информации о деятельности государственных органов" и т.п. — обсуждавшихся на федеральном и региональном уровне.
В-третьих, в отдельный законодательный блок входят нормативные акты, посвященные информации закрытого доступа, от Закона РФ "О государственной тайне" (1993 г.) до разнообразных подзаконных актов, касающихся не только государственных, но и банковских, налоговых, таможенных и других "тайн". ГК РФ предусмотрено принятие еще двух законов — о коммерческой тайне и о служебной тайне. Несмотря на то что подобного рода законопроекты уже рассматривались Государственной Думой, ни один из них пока принят не был.
В-четвертых, необходимо упомянуть о комплексе законодательных актов, условно говоря, "прикладного" характера. Сюда необходимо отнести и законодательство о связи, и Федеральный закон "Об электронной цифровой подписи", и законопроекты "Об электронной торговле", "Об электронном документообороте" и т.д.
