• расчеты по внешнему долгу;
• финансирование силовых структур;
• централизация финансовых ресурсов и увеличение
финансовой помощи регионам.
Это ясно видно из анализа таблицы 6.
Государственный долг после известной дискуссии в начале 2001 года стал несомненным приоритетом в расходах. Мы видим, что колоссальная сумма процентных расходов 1998 году была обрезана дефолтом. Условия новации оказались выгодными для бюджета, и главной проблемой стал внешний долг, пиковые расходы по погашению которого приходятся на 2003 и 2005 годы. Политика аккуратных опережающих платежей вкупе с ростом ВВП привела к тому, что сумма обязательств, абсолютно и как доля ВВП, заметно сократилась. Год за годом сокращались и процентные платежи. В 2003 году они будут (см. табл. 7) абсолютно меньше, чем в 2002 году.
Погашение внешних долгов обеспечивается тем, что с 1999 года бюджет сводится с профицитом и, кроме того, с 2001 года накапливается финансовый резерв. В итоге внешний долг реально ушел с первой позиции приоритетов, и, если мы удачно справимся с обязательствами 2003 года, он, несмотря на предстоящие крупные платежи и при условии поддержания на рынках приемлемой цены на нефть, вообще перестанет быть узким местом. Впору подумать о политике заимствований на перспективу.
Расходы на силовые структуры. Далее мы видим опережающий рост (увеличение доли в расходах), а стало быть, и фактический приоритет расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности. С 20,3 % расходов федерального бюджета в 1998 году доля этих статей в 2001 году возросла до 29,5 %. Эта тенденция продолжается в 2002–2003 годах: в 2003 году по этим двум статьям предполагается рост на 33,8 %, при том что в целом расходы вырастут на 11,4 %.
Наиболее быстро растущая статья в проекте бюджета на 2003 год — социальная политика, на 53,8 %. Но она в основном состоит из пенсий военнослужащим и работникам правоохранительных органов (71,5 %), рост за год — на 77 %. Еще 14,6 млрд. руб. запланировано на военную реформу. Если эти средства будут использоваться так, как предлагается при осуществлении эксперимента по переходу на профессиональную армию в Псковской дивизии ВДВ (из 2,6 млрд. руб. 1,8 млрд. руб. ассигнуется на строительство жилья для контрактников; см.: Ведомости. 2002.25 июня), то можно утверждать, что они большей частью уйдут на текущие нужды армии. С учетом этих средств получается, что на силовые структуры в 2003 году пойдет в общей сложности 30,4 % всех расходов. Это направление расходов выходит на первое место в федеральном бюджете, опережая и расчеты по государственному долгу, и финансовую помощь регионам, которая, после включения в нее единого социального налога, передаваемого в пенсионные фонды регионов, также превысит 30 % всех расходов.
Приоритет силовых структур выражен более чем убедительно. Слов нет, в этой сфере накопилось множество проблем: сложное положение в армии, обострение проблем преступности и терроризма. И тем не менее столь явные предпочтения при отсутствии пока сколько-нибудь значимых реформ по меньшей мере вызывают сомнения.
Таблица 7. СТРУКТУРА РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В 2001–2003 ГОДАХ
Вывод можно сделать такой: хотя экономический рост и модернизация поставлены в качестве главной задачи экономической политики, в федеральном бюджете этот приоритет пока просматривается слабо. Он мог бы быть выражен:
• либо в росте расходов на инвестиции и государственные услуги отраслям народного хозяйства — дирижистский вариант;
• либо в снижении расходов и налогового бремени — либеральный вариант.
Первый вариант, совершенно очевидно, не реализуется, возможно, это даже чересчур для этапа модернизации.
Второй вариант, к счастью, декларируется и осуществляется: снижение подоходного налога, налога на прибыль, отмена оборотных налогов. Но, как отмечалось, пока и доходы, и расходы только росли, если не считать заминку со сбором налогов в первой половине 2002 года. Вопрос о том, имело ли место реальное сокращение налогового бремени (если учесть и отмену всех льгот, и изменение правил вычета расходов из налогооблагаемой базы), остается открытым. Скорее всего, итог на сегодня таков: у бизнеса в целом имеет место баланс плюсов и минусов, причем распределяются они неравномерно. Пожалуй, больше минусов у тех, кто собирался активно инвестировать в целях модернизации.
На 2003 год Минфин планирует сокращение налогового бремени на 0,7 % ВВП в целом по бюджетной системе. В наметках трехлетнего финансового плана также предусматривается сокращение доли в ВВП и доходов, и расходов. Но эти показатели, на наш взгляд, недостаточные, еще надо выполнить. А опыт говорит о том, что такого рода планы выполняются редко. А. Л. Кудрин обещает, перейдя через пик платежей 2003 года, как Суворов через Альпы, активней снижать расходы и налоги. Посмотрим. Пока же федеральный бюджет не стал инструментом политики развития.
Предлагается: начиная со следующего года и до 2005 года сократить расходы федерального бюджета в реальном исчислении на 6–7 %, в том числе в первый год — на 1,5–2 %; понизить долю федерального бюджетав ВВП до 16–17 % (с учетом единого социального налога).
Следует учесть: позднее, если будет снижаться инфляция, что абсолютно необходимо, эту задачу решать будет все труднее.
2.2
Региональные бюджеты и местное самоуправление
2.2.1
Централизация ресурсов
Как уже отмечалось, несмотря на меньшую налоговую базу, по расходам региональные бюджеты имеют, по оценкам экспертов, бо́льшие резервы по сравнению с федеральным бюджетом.
Таблица 8. ОСНОВНЫЕ СТАТЬИ РАСХОДОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В 2001 ГОДУ
Из таблицы 8 видно, что на региональные и консолидированные с ними местные бюджеты падает основная тяжесть расходов на народное хозяйство и социальные услуги, включая ЖКХ (самая крупная статья), образование, здравоохранение, социальную помощь.
Сумма расходов из региональных бюджетов больше, чем из федерального, с учетом финансовой помощи из федерального бюджета. В 2002 году ожидаются расходы федерального бюджета 12,5 % ВВП, а региональных — 15,1 % ВВП. Примерно те же пропорции планируются и на 2003 год. Объем помощи регионам сохраняется на уровне примерно 29–30 % всех расходов. Централизация финансовых ресурсов и увеличение объемов перераспределения — сознательная политика федерального центра. Ее результаты показаны в таблице 9.
Таблица 9. ОСНОВНЫЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ПРОПОРЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С одной стороны, эти показатели отражают усиление федеральной власти: до 1999 года, до реформы Совета Федерации и создания федеральных округов, ограничивших влияние губернаторов, такие изменения были невозможны.
Основания к централизации усматриваются в низком уровне контроля над расходами региональных бюджетов (хуже, чем на федеральном уровне), в обязательствах Федерации по внешнему долгу, в больших различиях регионов по уровню экономического развития, что требует определенного выравнивания бюджетной обеспеченности посредством перераспределения. Прошлый опыт заставляет опасаться повышения роли политического торга между Центром и регионами в случае их излишней самостоятельности. Кроме того, отмечается, что децентрализация финансов нередко усложняет процесс перехода к рыночной экономике. В частности, задачу снижения налогового бремени легче решать, концентрируя ресурсы в центре, а затем снижая федеральные налоги; объяснить регионам, почему они должны сами сокращать расходы и свои источники доходов, намного труднее. Наконец, высказывается мнение, что децентрализация вообще целесообразна лишь в условиях нормального гражданского общества, т. е. при высокой степени социальной ответственности властей и способности граждан контролировать их деятельность.
Последний тезис заставляет усомниться в целесообразности дальнейшей централизации, а также и в том, не превзойден ли уже ее разумный уровень. Ведь гражданское общество никогда и не возникнет, если не давать гражданам нести ответственность за действия властей, взимающих с них налоги, причем на том уровне, на котором они об этих действиях могут судить со знанием дела.
2.2.2
Контроль над расходами и бюджетное планирование
Несомненно, уровень контроля над региональными финансами и бюджетного планирования в регионах не на высоте. Предстоит решить, в какой мере подобное состояние является следствием недостатка контроля сверху, а в какой мере — недостатком ответственности за формирование собственных доходных источников, порожденным уверенностью, что Центр все равно не оставит.
