Конституция, федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Безусловно, это не снимает проблем коллизионного законодательства (Российская Федерация – ее субъекты).
3) Единство государственной власти. Источником единой государственной власти является многонациональный народ России. Большой проблемой для постсоветской России является отсутствие единства органов власти, единства и в действиях и в структуре. Сохранена единая вертикаль исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Но единой вертикали законодательной (представительной) власти в Российской Федерации нет, если не считать возможности представительных органов субъектов РФ направлять по одному своему представителю в Совет Федерации.
4) Указание в Конституции состава государства. Так, в Конституции РСФСР 1937 г. ст. 14 гласила: «Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состоит из краев: Азово-Черноморского, Дальне-Восточного, Западно-Сибирского, Красноярского, Северо-Кавказского; областей: Воронежской, Восточно-Сибирской, Горьковской, Западной, Ивановской, Калининской, Кировской, Куйбышевской, Курской, Ленинградской, Московской, Омской, Оренбургской, Саратовской, Свердловской, Северной, Сталинградской, Челябинской, Ярославской; автономных Советских Социалистических Республик: Татарской, Башкирской, Бурят-Монгольской, Дагестанской, Кабардино-Балкарской, Калмыцкой, Карельской, Коми, Крымской, Марийской, Мордовской, Немцев Поволжья, Северо-Осетинской, Удмуртской, Чечено-Ингушской, Чувашской, Якутской и автономных областей: Адыгейской, Еврейской, Карачаевской, Ойротской, Хакасской, Черкесской»[337].
Примечательно, что ни города республиканского значения, ни национальные округа в статье не упомянуты. Конституция РСФСР 1978 г. в ст. 71, закрепляя подход, что в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике состоят автономные Советские Социалистические Республики, имеются края, области, города республиканского подчинения и автономные округа, находящиеся в составе краев и областей, привела их перечень в новой очередности.
Конституция Российской Федерации 1993 г. изложила эту норму похожим образом: «В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия – Хальмг Тангч, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика – Чаваш республики»; дальше перечисляются края, области, города федерального значения, Еврейская автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65).
Статья 23 (первоначальная редакция) Основного закона Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. гласила: «Настоящий Основной закон распространяется в первую очередь на территории земель Бадена, Баварии, Бремена, Большого Берлина, Гамбурга, Гессена, Нижней Саксонии, Северной Рейн-Вестфалии, Рейнланд-Пфальца, Шлезвиг-Гольштейна, Вюртемберг-Бадена и Вюртемберг-Гогенцоллерна. В остальных частях Германии он вступает в силу по их присоединении». Последнее положение статьи исходило из перспективы присоединения к ФРГ территории так называемых «восточных» земель.
Основной закон ФРГ стал действовать в Сааре на основании ст. 1 Федерального закона от 23 декабря 1956 г. Статья 23 в прежней редакции отменена Договором об объединении Германии от 31 августа 1990 г.
Не только Основной закон государства, но и международный договор, не затрагивая территориального верховенства, может содержать правовые нормы, касающиеся вопросов национальной обороны и безопасности и создающие специальный режим территории. Прежде всего речь идет о получении территорией демилитаризованного или нейтрального статуса.
Эффективность работы юридических механизмов, обеспечивающих стабильность того или иного режима территории, зависит и от функциональной собранности всего комплекса органов государственной власти. Функции государства принято рассматривать как виды выполняемых им обязанностей перед своими гражданами как деятельность, направленную на решение объективно обусловленных задач, или, как суммировала советская теория государства и права, как «основные направления, главнейшие стороны его деятельности, соответствующие коренным задачам этого государства»[338].
Простой перечень функций государства может быть завершен лишь исчерпанием ресурсов воображения того или иного автора. Различные доктрины осуществляют даже их классификацию, ориентируясь по идеологическим пристрастиям и сложившимся национальным подходам, на функции эксплуататорских и социалистических государств, на основные и неосновные и т. д.[339]
При этом необходимо помнить и об эволюции функций государства с развитием самих государств в человеческой истории, об отмирании одних направлений деятельности государства и зарождении новых. Если уже «крепостное общество всегда было более сложным, чем общество рабовладельческое»[340], то несравненно более серьезно усовершенствовались политико-правовой и государственный механизмы государств по миновании ими эпохи противостояния капиталистической и социалистической мировых систем. Не вызывает сомнений лишь условное разделение функций государства на внутренние и внешние, причем во все исторические эпохи.
Размеры и характер территории прямо влияют на наличие или отсутствие тех или иных функций государства, а также на их объем. Это относится к функциям и внешним, и внутренним.
Глава 8
Государственные территории с особым правовым режимом
8.1. Классификация особых территориальных режимов
Большинство видов правовых режимов государственной территории устанавливаются исключительно национальным законодательством и имеют административно-правовое содержание. Как режимы общего права публичной власти они различаются степенью угрозы для национальной безопасности и формализованными рамками юридических процедур. Но правовые режимы аренды территории и экстерриториальности, режимы демилитаризованных и нейтрализованных территорий, территории транзита и мирного прохода следует отнести к договорным режимам государственной территории, поскольку особенности таких режимов определяются как национальным законодательством, так и международными соглашениями. На оккупированной территории существует административно-правовой режим, установленный государством-оккупантом.
Рассматривая правовые режимы, устанавливаемые на государственной территории или ее части, следует определиться с критериями (основания) их классификации[341]. По объекту-носителю правового режима выделяют территориальные режимы; режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющими важное государственное значение; объектные режимы (АЭС, ИВС и др.) и функционально-деятельные режимы (деятельности МЧС, противопожарный и др.)[342]. Могут быть и иные критерии классификации, но нас интересуют только территориальные режимы.
На практике правовые режимы могут перетекать друг в друга либо применяться в силу политической целесообразности или по иным причинам, не предусмотренным соответствующими правовыми актами.
Соглашаясь в целом с классификацией административно-правовых режимов, предложенной В. Б. Рушайло[343], среди территориальных правовых режимов выделим следующие:
– по нацеленности на обеспечение национальной безопасности государства – это режимы территории осадного и военного положения; приграничной территории, закрытых административных территорий;
– по поддержанию обороноспособности страны, общественной безопасности и безопасности граждан в условиях чрезвычайных обстоятельств – режимы действия исключительных законов, чрезвычайного положения; режимы территории прямого правления центральной власти, особые режимы, в том числе на территории проведения контртеррористической операции или террористической опасности;
– по обеспечению особых условий экономической деятельности – различные виды специальных экономических режимов;
– по сочетанию национальной регламентации с международно-правовыми нормами или нормами другого национального законодательства – режимы экстерриториальности, арендованной территории, территории транзита и мирного прохода, демилитаризованной и нейтрализованной территории, оккупированной территории.
