народовластие и парламент. Качество этих элементов составляет качество конституционного строя. Отсутствие хотя бы одного из них «рассыпает» все остальные. При фиктивном народовластии и слабом парламенте все красивые конституционные положения оказываются декларативными[178]. Между институтами избирательного права и парламентского права – несомненная взаимосвязь. Первый характеризует способы и методы формирования представительных органов власти, второй – способы и методы их функционирования. Оба являются элементами конституционного строя, который означает участие народа во власти, а участие во власти есть участие в ее формировании и функционировании (прямая и представительная демократия). Образно говоря, то, как формируется представительный орган, так он и живет. Как парламент избирается, так он и функционирует. Чем полнее реализуется в процессе выборов принцип народного представительства, тем выше демократический потенциал представительного органа власти и его обратная связь с избирателями.
Российский конституционалист Н. И. Лазаревский в начале XX в… когда в России не было конституции и только зарождался конституционный строй, писал: «Выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства <…>. Затем выборность народного представительства создает его полную независимость от бюрократического механизма. Наконец, выборность создает для органов народного представительства положение независимое»[179].
Сегодня проблема независимости народных представителей еще более актуальна, как и проблема борьбы с отчуждением государства и народа. Отчуждение власти, сначала исполнительной, а затем и представительной, от народа – причина политической апатии, неучастия в выборах, абсентеизма.
Суть выборов как элемента конституционного строя состоит в том, чтобы они обеспечивали действительно народное представительство, а не корпоративное, элитарно-сословное, олигархическое. Смысл выборов состоит в отстаивании и защите интересов народа, а не интересов узкой группы людей и своих собственных. И поскольку достаточно быстро обнаруживается, что связь между избирателями и избранником, призванным представлять их интересы, ослабевает, постольку существует проблема гарантирования избрания подлинно народных представителей, народных депутатов. Однако понятие «народный депутат» вообще исчезло из законодательства в результате формационных изменений 1990-х гг.
Современное законодательство не должно усиливать и без того изначально имеющиеся недостатки выборной демократии, которые лишь частично исправляются различными институтами контроля со стороны гражданского общества – например, институтом отзыва депутата. Но этот институт оказался настолько дорогостоящим и неэффективным, что его на федеральном и региональном уровнях заменил свободный мандат. Сохранился лишь отзыв муниципальных депутатов, редко применяемый.
Осознание интересов народа, по сути, есть осознание государственных интересов[180]. Подняться же до осознания интересов государства может далеко не каждый человек. Многие народные избранники, поднявшись до осознания корпоративных, сословных, партийных и иных групповых интересов, не поднимаются до осознания государственных интересов. Поэтому общество, следуя принципам римского права, в течение длительного времени применяло императивный мандат как форму взаимоотношений избирателей и парламентария, который находится в зависимости от избирателей.
В советский период в основе взаимоотношений народных депутатов и избирателей лежала концепция императивного мандата, в соответствии с которой избиратели были вправе: 1) давать наказы своим депутатам, которые обязаны были их исполнять; 2) требовать отчета от своих избранников, которые обязаны были периодически отчитываться; 3) отозвать депутата.
Ни депутаты Государственной Думы, ни депутаты региональных парламентов не связаны наказами избирателей, юридически не обязаны отчитываться перед ними (это лишь морально-политическая обязанность), не могут быть отозваны. Хотя элементы императивного мандата на этих уровнях есть применительно к депутатам, избранным по спискам партий, однако промежуточным звеном, от которого зависит депутатский мандат, в данном случае выступает партия.
Актуальность проблемы преимуществ и недостатков свободного и императивного мандата имеет непреходящий характер. Особенно остро стоит вопрос о принципах формирования Совета Федерации. Одни считают, что представители субъекта Федерации в Совете Федерации не должны быть связаны волей назначивших (избравших) их органов исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. Другие же утверждают, что свободный мандат в данном случае неуместен.
Императивность мандата сенатора, означающая отстаивание интересов субъекта Федерации, выполнение наказов назначивших сенаторов органов и обязанность отчитываться перед ними отнюдь не означает, что сенатор может быть отозван по чьему-либо произволу: должны быть установлены основания отзыва представителя, равно как прописана процедура такого отзыва. Впрочем, появление института пожизненных сенаторов, имеющего монархическую природу, окончательно превращает Совет Федерации в орган, обеспечивающий устойчивость государственной власти в лице Президента РФ, а не орган народного представительства.
Парламент как институт представительной демократии с двух сторон «окружен» институтами прямой демократии – выборами и отзывом. Но выборы и отзыв присущи не только парламенту, но и другим выборным органам власти (отрешение от должности, выражение недоверия). Иными словами, социальный масштаб институтов прямой демократии не исчерпывается выборами представительных органов. Вряд ли кто-либо будет отрицать, что связь между избирательным и парламентским правом нередко традиционно воспринимается как более тесная, нежели связь между избирательным правом и выборными должностными лицами. Однако представительство народа во власти возможно не только через парламент. Это обстоятельство исправлено в проекте Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»[181], которым поэтапно признаётся утратившим силу Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также признаются утратившими силу 65 (!) федеральных законов и кодексов. Это поистине эпохальный Закон, который признаёт свойство представительности не только за парламентами и в целом представительными органами власти, но и за избранными народом (населением) органами исполнительной власти – Президентом РФ, главами субъектов Российской Федерации, избранными главами муниципалитетов. Поэтому и региональные парламенты получили в новом Законе новое наименование – представительный и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации. Прежнее название – высший законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Специфику российского политического менталитета характеризует то, что система ожиданий общества формируется в большей мере не в период парламентских, а в период президентских и губернаторских выборов.
Сам по себе выборный характер власти еще не свидетельствует о ее подлинной демократичности. Социальный масштаб действия избирательного права может изменяться в ту или иную сторону. Так, в 1995 г. произошел отказ от прямых выборов членов Совета Федерации, имевших место в 1993 г. Однако не лучше и тот способ, который предложен Президентом РФ в мае 2000 г. Это не повысило качественный уровень Совета Федерации и российской демократии. Ведь подобный «избранник» не проголосует в Совете Федерации иначе, нежели ему будет велено главой соответствующего субъекта Федерации. Возникла некая представительская фикция. Должности «сенаторов» стали активно покупаться либо раздаваться по иным мотивам[182].
Многие губернаторы, будучи согласными в том, что прежний способ формирования верхней палаты нарушал принцип разделения властей и что «губернаторам нечего делать в Совете Федерации», все-таки обратили внимание на то, что вряд ли целесообразно выводить из Совета Федерации руководителей региональных законодательных органов: республиканских, областных, краевых парламентов. Такой
