2.3. Анализ эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере приватизации
Анализ деятельности органов исполнительной власти в 1993–2003 гг. в сфере приватизации позволяет сделать следующие выводы:
1. Органы исполнительной власти Российской Федерации осуществляли приватизацию государственной собственности в течение периода 1993–2003 гг. на основании положений действующих в тот период нормативных правовых актов. Несмотря на формальную недостаточность и неполноту законодательной базы приватизации, особенно на ранних этапах (до середины 90-х годов), органы государственной власти были обязаны осуществлять свою деятельность в точном соответствии с действующим законодательством. При этом несовершенство закона не является основанием для отмены либо пересмотра принятых на его основании решений, поскольку, с правовой точки зрения, действует общее правило презумпции законности нормативного акта: если нормативный правовой акт не был оспорен и не утратил силу ввиду установленного судом несоответствия Конституции Российской Федерации, то указанный акт и принятые на его основе решения являются законными.
2. При оценке целесообразности решений органов власти о начале массовой приватизации необходимо учитывать тот факт, что известная неподготовленность и поспешность в действиях органов государственной власти была, в частности, реакцией на начавшуюся на рубеже 80– 90-х годов прошлого века так называемую спонтанную приватизацию.
Так, по данным Госкомстата РСФСР, в России к 30 апреля 1991 года было создано 1798 ассоциаций, 164 концерна, 92 консорциума, 1186 акционерных обществ и 58 межотраслевых государственных объединений. При этом многим из было делегировано право по управлению имуществом и переданы функции держателя акций государства тех предприятий в их составе, которые могут быть акционированы. А летом 1992 г. (до начала осуществления Государственной программы приватизации) стихийно были приватизированы около 2 тыс. предприятий.
При этом зачастую получение и удержание контроля над предприятиями осуществлялось силовыми, криминальными методами. В сложившейся ситуации формализация процессов перехода прав собственности рассматривалась как попытка прекращения интенсивного разграбления активов в ходе спонтанной приватизации.
Таким образом, стихийные приватизационные процессы опережали работу по созданию полноценной правовой базы, регулирующей смену форм собственности, а также по становлению соответствующих государственных структур.
3. Необходимо также учитывать, что принципиальные решения о начале массовой приватизации принимались органами законодательной и исполнительной власти совместно.
Так, в декабре 1992 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял Постановление, в котором в основном одобрил представленный Правительством РСФСР проект Государственной программы приватизации на 1992 год, а также дал согласие на принятие Указа Президента РСФСР «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» «как временного нормативного акта до принятия Верховным Советом РСФСР Государственной программы приватизации». Окончательный вариант Государственной программы приватизации на 1992 год был утвержден Постановлением Верховного Совета РСФСР от 11 июня 1992 г. № 2980-1.
4. Проведенный анализ показывает, что, принимая решение о начале массовой приватизации, органы власти руководствовались аргументами, вытекающими из тогдашнего понимания причин и возможных путей преодоления социально-экономического кризиса начала 90-х годов.
В частности, предполагалось, что приватизация должна была стать инструментом для решения целого ряда актуальных задач:
– формирования слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики;
– повышения эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;
– социальной защиты населения и развития объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;
– содействия процессу стабилизации финансового положения в Российской Федерации;
– создания конкурентной среды и содействия демонополизации народного хозяйства;
– привлечения иностранных инвестиций.
Однако реальные, прагматические цели, преследуемыми органами исполнительной власти и собственниками предприятий в ходе реализации конкретных сделок, нередко расходились с официально продекларированными долгосрочными, стратегическими целями приватизации. Отсутствие же полноценной правовой и институциональной базы, а также эффективного внешнего государственного контроля за ходом приватизации на протяжении практически всего периода 90-х годов делало практически невозможным оперативную корректировку действий органов исполнительной власти.
5. Согласно международным стандартам ИНТОСАИ по аудиту приватизации, чрезвычайно важной задачей для высших органов внешнего финансового контроля является «выяснение истинных целей продажи конкретного актива», поскольку именно сравнение долгосрочных и краткосрочных целей государства на каждом конкретном этапе приватизации позволит в итоге оценить эффективность действий властей и реальных результатов реформ.
В документах ИНТОСАИ подчеркивается также необходимость учитывать динамичный характер процесса приватизации и тот факт, что цели каждой конкретной сделки обычно отражают изменения (подчас радикальные), происходящие в экономике в целом. Однако решение оперативных задач не должно противоречить долгосрочным целям приватизации. В частности, согласно Принципу 7 Руководства по стандартам аудита приватизации, высшие органы финансового контроля обязаны установить, каковы были конкретные цели продажи, включая обстоятельства, касающиеся особенностей самого приватизируемого предприятия, и определить, как эти конкретные цели соотносятся с долговременными целями государства – такими, как развитие рыночной экономики, гражданского общества, решение социальных и экологических проблем и пр.
Непрозрачность действий федеральных органов исполнительной власти на протяжении всего периода 1993–2003 гг. и отсутствие эффективной системы внешнего государственного финансового контроля в сфере приватизации затрудняют возможность адекватно оценивать целесообразность продажи того или иного государственного актива. Тем не менее можно сделать вывод о том, что на первом, чековом этапе приватизации (до 1994 г.) основной прагматической задачей органов власти было создание широкого круга собственников, в основном мелких акционеров, посредством безвозмездной передачи государственной собственности. Массовая приватизация была также попыткой (не слишком удачной) остановить и ввести в формально-правовые рамки стихийный номенклатурно-бюрократический передел собственности, активно развернувшийся с конца 80-х годов.
Начиная с 1994 г. «истинной» целью приватизации стало получение доходов в бюджет. Однако эта задача в целом решалась недостаточно эффективно, поскольку недооценка, а порой и намеренное занижение стоимости продаваемых активов в сочетании с незначительным превышением итоговой цены над стартовой ценой приводили к недополучению средств от приватизации в бюджеты всех уровней.
По оценкам экспертов, задача максимизации прибыли государственного бюджета теряет актуальность после 2000 г., когда были преодолены проблемы с бюджетным дефицитом. Однако анализ современного этапа показывает, что федеральные органы исполнительной власти действуют в прежней парадигме, тогда как более целесообразным выглядит перенос акцента на привлечение инвестиций – т. е. на решение задач модернизации российской экономики.
6. Органы исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации оказались недостаточно эффективны в противодействии процессам криминализации общественных отношений, связанных со сменой форм собственности. Более того, подавляющее большинство нарушений в сфере приватизации совершено именно органами исполнительной власти и их представителями.
Как отмечалось выше, наиболее распространенными формами нарушения законности стали превышение либо неисполнение органами власти своих полномочий в сфере приватизации и управления государственным имуществом; недооценка и необоснованное занижение стоимости продаваемых государственных активов; притворность конкурсов и низкая результативность продаж; коррупция и нарушение принципа равной защиты прав и интересов граждан в процессе приватизации.
7. Несмотря на существенные позитивные сдвиги в совершенствовании правовых основ и процедур приватизации, произошедшие в 2001–2003 гг., государственный контроль в этой сфере по-прежнему остается исключительно внутренним, поскольку и контролеры, и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти.
