– раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств;
– утверждение предельных бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года.
Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств вытекает из их принципиально разной природы и места в бюджетном планировании. Предполагается, что в 2006—2008 гг. бюджетные расходы будут полностью обеспечены доходами по всем четырем уровням бюджетной системы. Доходы и расходы бюджетной системы в Российской Федерации по всем четырем уровням представлены на рис. 6.6.
Рис. 6.6. Доходы и расходы бюджетной системы Российской Федерации[70]
Рис. 6.7. Расходы бюджетной системы на одного человека, тыс. руб.
Как предполагается, основные расходы будут осуществляться региональными и местными бюджетами (рис. 6.7).
В 2006 г. совокупные расходы бюджетов всех уровней в расчете на душу населения превысят 58 тыс. руб., а к 2009 г. достигнут 85 тыс. рублей[71] . Фактически за эти средства общество «приобретает» у государства общественные услуги – образование, здравоохранение, социальное обеспечение, регулирование экономики, гарантии безопасности и правопорядка, защиту внешнеполитических интересов, гражданских прав и свобод и все то, что не может быть предоставлено рынком и оплачено каждым гражданином по отдельности.
На момент составления или утверждения бюджета основная часть расходов уже предопределена ранее принятыми решениями (нормативными актами, договорами, соглашениями). Речь идет не о том, нужны эти расходы или не нужны, а о том, как определить их объем в следующем году и на трехлетнюю перспективу. Здесь нет никаких политических решений, это технический аспект бюджетного планирования. Обсуждать же необходимо, исходя из приоритетов государственной политики, принимаемые обязательства, т. е. новые законы и программы. Ресурсы для них образуются по двум направлениям: во-первых, за счет увеличения доходов бюджета в реальном выражении, во-вторых, при сокращении бюджета действующих обязательств (что делать совершенно необходимо, так как многие из существующих расходов нерациональны).
Среднесрочный финансовый план разрабатывается исполнительным органом государственной власти региона (органом местного самоуправления), ответственным за составление и исполнение соответствующих региональных (местных) бюджетов.
Среднесрочный финансовый план утверждается нормативным актом высшего исполнительного органа государственной власти региона.
Главной целью разработки среднесрочного финансового плана является выбор варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.
Целями разработки среднесрочного финансового плана являются:[72]
– информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;
– комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;
– выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;
– определение долгосрочных негативных тенденций и своевременное принятие соответствующих мер;
– формирование и уточнение документов по социально-экономическому развитию территории на долгосрочную перспективу;
– последовательный переход от ежегодно меняющихся установок по осуществлению бюджетно-финансового планирования к преемственности и стабильности;
– дополнительное обоснование и обеспечение реализации политических приоритетов развития территории.
В следующем году принятые обязательства попадут в состав действующих и будут рассмотрены по их правилам (включая, безусловно, оценку их необходимости и результативности), но им на смену придут ресурсы для принятия политических решений по новым обязательствам. Таким образом, происходит раздельное планирование (но не исполнение!) бюджета действующих обязательств (БДО) и бюджета принимаемых обязательств (БПО). Действующие обязательства – это обязательства, включенные в реестр. Принимаемыми называются обязательства, подлежащие или планируемые к включению в реестр в случае выделения на эти цели бюджетных ассигнований в пределах нераспределенных ресурсов, вводимые или планируемые к введению в плановом периоде.
Формирование среднесрочного финансового плана осуществляется на основе следующих принципов:
– вариантность прогнозов;
– научная обоснованность и объективность прогнозирования;
– участие в государственном прогнозировании ключевых субъектов управления – федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объединений предпринимателей, профсоюзов и др.;
– взаимодействие всех участников государственного прогнозирования с целью достижения согласованного представления о перспективах развития региона;
– последовательное уточнение государственных прогнозов в ходе взаимодействия участников прогнозного процесса;
– единство методических подходов, предполагающее возможность перехода от показателей прогнозов с одним временным горизонтом к показателям прогноза с другим горизонтом;
– системность процесса государственного прогнозирования;
– сбалансированность номенклатуры и состава прогнозных показателей с временным горизонтом прогноза;
– непрерывность прогнозирования и скользящий характер прогнозов;
– сочетание поискового и целевого подходов к прогнозированию.
Таким образом, развитие программно-целевых методов бюджетного планирования на всех четырех уровнях предполагает следующие мероприятия:
1) предоставление ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;
2) совершенствование методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;
3) использование в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;
4) распределение части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;
5) расширение полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета;
6) создание системы мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов. Встраивание этой системы в бюджетный процесс.
В регионах разработаны различные методики оценки эффективности бюджетных расходов:
– Самарская область – оценка эффективности капитальных расходов, процедура использования результатов оценки;
– Краснодарский край – оценка эффективности финансово-хозяйственной деятельности отрасли и рациональность расходования бюджетных ассигнований в учреждениях отрасли, сопоставление со средним по краю значением;
– Астраханская область – оценка именно эффективного распределения средств, установление основных и дополнительных индикаторов, формул для расчета;
– Республика Карелия, Саратовская, Тверская области – оценка эффективности расходов отдельно для ведомств;
– Республика Марий Эл – закрепление пороговых значения индикаторов оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения, предписание министерствам и ведомствам обеспечить достижение пороговых значений индикаторов;
– Вологодская область – сопоставление изменений объемов финансирования в оцениваемом периоде и изменений показателей, выбранных в качестве индикаторов эффективности бюджетных расходов, по функциональной классификации расходов;
– Чувашская Республика, Хабаровский край, Саратовская и Калужская области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ – оценка результативности и сопоставление плановых и фактических показателей, разработка индикаторов для всех бюджетополучателей.
При разработке всех вариантов среднесрочного финансового плана необходимо соблюдать нормы и ограничения, установленные БК РФ и законодательством Российской Федерации:[73]
1) отношение текущих расходов бюджета к объему его доходов;
2) отношение дефицита бюджета к объему его доходов без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней и поступлений от продажи имущества, утвержденных региональным законом о бюджете на соответствующий год;
3) отношение предельного объема государственного долга региона к объему доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней;
