Территории с прямым президентским правлением могут создаваться в Индии и США. Прямое президентское правление не меняет общего статуса государственной территории, но существенно трансформирует осуществляющийся на территории правовой режим.
В Индийском Союзе прямое президентское правление вводится на территории с расстроенным конституционным механизмом штата. Существует три формальных основания для осуществления на территории прямого президентского правления (чрезвычайного положения):
1) на основании доклада губернатора штата или сведений, полученных из других источников, Президент приходит к убеждению в том, что управление штатом не может осуществляться в соответствии с Конституцией (п. 1 ст. 356);
2) штат не подчинился распоряжениям Союза;
3) штат не провел в жизнь распоряжения Союза в порядке осуществления им исполнительной власти (ст. 365).
Для территории прямого президентского правления характерны следующие признаки:
– исполнительная власть штата полностью или частично переходит в руки Президента; устанавливается контроль со стороны Союза за все ми функциями по управлению штатом, кроме судебной (Президент вправе принять на себя все или отдельные функции исполнительной власти штата или любого ее органа, кроме Высшего суда, объявить, что полномочия легислатуры штата отныне осуществляются парламентом или по его поручению);
– легислатура штата приостанавливает свою работу; парламент вправе делегировать президенту или другому органу, указанному им, полномочия по принятию законов для штата;
– президент компетентен издавать указы об управлении штатом в период между сессиями парламента (ст. 357).
Статус прямого президентского правления сохраняется на территории в течение двух месяцев с периодическим продлением по решению обеих палат на срок в шесть месяцев, но при общем сроке действия не свыше трех лет (п. 3 и 4 ст. 356). Последним он серьезно отличается от режима чрезвычайного положения, который при соблюдении установленных процедур может сохраняться в Индии бессрочно.
За первые 40 лет действия Конституции президентское правление вводилось на территориях индийских штатов более 70 раз, начиная с 1951 г., когда в Пенджабе после отставки правительства штата, возглавлявшегося Г. Бхаргавой, не удалось сформировать альтернативное правительство. Наиболее известен случай, когда 18 февраля 1980 г. президентское правление было введено по инициативе И. Ганди на территориях штатов Бихар, Гуджарат, Мадхья-Прадеш, Махараштра, Орисса, Пенджаб, Раджастхан, Тамилнаду и Уттар-Прадеш, в которых у власти находились правительства политических оппонентов ИНК. И. Ганди заявила, что следует прецеденту 30 апреля 1977 г., созданному партией Джаната (президентское правление вводилось в тех же штатах)[356]. Российская реальность требует законодательной выработки механизмов прямого президентского правления на той или иной территории[357].
8.7. Территория особого положения
Анализируя действующее законодательство, В. Б. Рушайло пришел к выводу, что наряду с чрезвычайным и военным положением существует еще один административно-правовой режим – особого положения. Особое положение, с его точки зрения, – это специальный правовой режим, включающий необходимость применения особых мер, которые по жесткости и объему правоограничений значительно уступают мерам, используемым при режиме чрезвычайного положения[358]. Возможно, с ним следует согласиться, но только категорически настаивая на принципиально меньших мерах ограничения прав и свобод. Однако практика пытается идти иначе.
Смысл территорий особого положения заключается в более оперативном реагировании на определенные внутренние вызовы. Такие территории предполагают как вполне конкретную очерченность, так и четко определенное по продолжительности существование специального правового режима, который, в свою очередь, характеризуется следующими признаками:
1) созданием чрезвычайных (специальных) органов власти;
2) изданием специальных правовых актов;
3) возникновением (изменением, прекращением) особых правоотношений;
4) применением «усиленных мер» охраны общественного правопорядка[359].
Территориями особого положения могут объявляться те или иные части государственной территории, на которых нормальная жизнь людей и государства оказывается нарушена в связи с относительно длительным воздействием природных, техногенных и даже социальных факторов. Речь идет об объявлении всевозможных карантинов (ограничительных мероприятий), когда неблагополучные в силу эпидемий, эпизоотии или стихийных бедствий районы оцепляются, при необходимости проводится обсервация и эвакуация населения и т. д. И вот тут мы сталкиваемся с прецедентами весьма спорными.
В конце 2004 г. Государственной Думой России был принят в первом чтении проект Закона «О противодействии терроризму», на основании которого на территории могут вводиться временные особые правовые режимы защиты от терроризма, предусматривающие введение специальных мер и временных ограничений. Помимо режима чрезвычайного положения законопроект предложил понятия двух новых – режима террористической опасности и режима контртеррористической операции (ст. 20 проекта Закона).
Решения о введении либо отмене на той или иной территории особых правовых режимов подлежат незамедлительному опубликованию в средствах массовой информации.
Территория контртеррористической операции. Контртеррористическая операция проводится для пресечения террористической акции, если ее пресечение иными силами или способами невозможно. Решение о проведении контртеррористической операции на территориях нескольких субъектов Российской Федерации по представлению руководителя федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности принимает Председатель Правительства Российской Федерации – председатель Федеральной антитеррористической комиссии, уведомляющий Президента Российской Федерации о принятом им решении. В случае если решение о проведении контртеррористической операции требуется принять незамедлительно, такое решение принимается руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо его территориального органа (ст. 24).
Режим контртеррористической операции вводится приказом руководителя операции на территории (в зоне) контртеррористической операции на период ее проведения. Предполагаются (ст. 22) следующие возможные меры и временные ограничения на территории контртеррористической операции:
1) проверка у граждан и должностных лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов доставление указанных лиц в органы внутренних дел (иные компетентные органы) Российской Федерации для установления личности;
2) доставление в органы внутренних дел (иные компетентные органы) Российской Федерации лиц, совершивших или совершающих правонарушения либо иные действия, направленные на воспрепятствование законным требованиям лиц, проводящих контртеррористическую операцию, а также действия, связанные с несанкционированным проникновением или попыткой проникновения в зону проведения контртеррористической операции;
3) установление среди лиц, задержанных по подозрению в совершении правонарушений или преступлений террористического характера, лиц, причастных к указанным правонарушениям или преступлениям, а также лиц, личность которых не установлена;
4) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения;
5) удаление граждан с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств;
6) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;
7) изменение режимов работы обслуживаемых операторами связи систем связи, вплоть до прерывания предоставляемых услуг связи; запрет использования приемопередающих радиостанций индивидуального пользования, а в случае невыполнения данного запрета их принудительное временное изъятие;
8) введение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемых по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации о террористической деятельности и террористах, выполнения других условий, необходимых для достижения целей контртеррористической операции, в соответствии с законодательством Российской Федерации об оперативно-розыскной деятельности;
9) использование для проведения контртеррористической операции без изъятия средств связи, принадлежащих гражданам и организациям независимо от форм собственности включая специальные;
