Важные сдвиги
Даже еще до поездки Халилзада в Герат афганское правительство добилось огромных успехов. В конце 2001 г. Джеймс Доббинс был назначен послом Соединенных Штатов при афганской оппозиции. Он получил задачу координировать усилия США, направленные на создание правительства Афганистана. Доббинс не имел опыта работы в Афганистане, но прекрасно проявил себя в 90-е годы в качестве посла в четырех «горячих точках»: Сомали, Гаити, Боснии и Косово. В Госдепартаменте он был, как он сам сказал мне, «пользовавшимся все возрастающим спросом мастером на все руки по государственному строительству». Задачей Доббинса было действовать в качестве посредника среди ведущих афганских политиков, договаривающихся о формировании временного правительства. Соединенные Штаты активно участвовали в этом, но Доббинс признал, что США хотели избежать «даже видимости того, что они оккупируют Афганистан или выбирают новое правительство». Поэтому США попросили ООН возглавить этот процесс. Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан возложил ответственность за эту работу на Лахдара Брахими 4.
В конце ноября 2001 г. Брахими, Доббинс, Халилзад и высокопоставленные политики из Индии, Пакистана, Ирана, России и ряда европейских государств добились подписания соглашения с афганскими лидерами. Переговоры проходили очень напряженно. Делегат Хаджи-Кадир, например, покинул конференцию с хорошо разрекламированным скандалом под тем предлогом, что этническая группа, которую он представляет (пуштуны), представлена недостаточно. За Кадиром последовало еще несколько участников конференции, что грозило подорвать доверие ко всему процессу. Самые напряженные, если не сказать дышащие злобой споры имели место во время выборов руководителя правительства и ключевых министров. Хамид Карзай считался основной кандидатурой у иранцев, индусов, русских и большинства европейских делегатов. Пакистанская разведслужба ИСИ также предложила Карзая, о чем она позже, несомненно, сожалела. Но сами афганцы с кандидатурой Карзая не соглашались. Большинство выступали за Абдула Саттара Сирата, уважаемого ученого – специалиста по исламскому праву, который уже несколько лет преподавал в Саудовской Аравии. В конце концов, в результате интенсивного давления со стороны Брахими, Доббинса и, самое главное, русских делегаты согласились с временной конституцией и составом кабинета.
Доббинс вспоминал: «Критический момент наступил, когда русский посол в Кабуле прервал совещание руководства Северного Альянса, чтобы передать сообщение из Москвы. Правительство России хотело, чтобы руководители Северного Альянса осознали, что, если они не согласятся с пакетом мер и предложений, который обсуждался в Бонне, им не следует более рассчитывать на помощь из России»5.
5 декабря 2001 г. афганские лидеры официально подписали Боннское соглашение, и на следующий день его одобрил Совет Безопасности ООН6. Участники Боннской конференции попросили также ООН «контролировать и способствовать выполнению всех аспектов» соглашения. В соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН № 1401, принятой 28 марта 2002 г., создавалась Миссия помощи ООН в Афганистане (UN Assistance Mission in Afghanistan, UNAMA) 7.
В январе 2002 г. в Токио страны-доноры взяли на себя обязательство выделить 4–5 млрд долларов на восстановление Афганистана. Были также распределены дополнительные роли: Британия согласилась взять на себя ответственность за борьбу с производством и распространением наркотиков, Италия – за создание юридической системы, Соединенные Штаты – за подготовку национальной армии, Германия – за подготовку полицейских и Япония – за разоружение, демобилизацию и реинтеграцию бывших боевиков. Чрезвычайная Лойя-джирга, в работе которой участвовали почти 2000 человек, состоялась 12–19 июня 2002 г. Ей предшествовали тщательная подготовка и широкие консультации. В конце концов, делегаты утвердили Хамида Карзая председателем временной администрации и главой государства и утвердили предложенные им кандидатуры на ключевые посты в администрации. Карзай отдал портфели министров обороны и иностранных дел представителям Северного Альянса, большинство которого составляли таджики, а министром внутренних дел сделал губернатора провинции, заселенной пуштунами.
После политического прорыва случился прорыв информационный – средства массовой информации в более благоприятной среде расцвели. В течение трех лет правительство зарегистрировало 350 печатных изданий, 42 радиостанции и 8 телевизионных каналов. Самый популярный телеканал страны Tolo TV радовал тех, кто мог позволить себе иметь телевизор, смесью драмы и сатиры 8.
В Афганистане был создан Совет национальной безопасности (СНБ), призванный обепечивать Карзая информацией и давать ее анализ. «Совет был создан по образу и подобию американского, – пояснил директор сектора реформирования политики и системы безопасности афганского СНБ Дауд Якуб, – однако в его финансировании и функционировании на начальном этапе ключевую роль сыграли британцы»9. Якуб, прекрасно образованный американец афганского происхождения, получил ученую степень в области юриспруденции в Питсбургском университете. Первым своим советником по национальной безопасности Карзай назначил врача Залмая Расула, который прежде работал в Институте кардиологических исследований в Париже. К 2003 г. в составе Совета национальной безопасности было уже 20 членов, которые встречались два раза в неделю и занимались координацией работы министерств.
Подобно Якубу, Расулу и министру финансов Ашрафу Гани, большинство ведущих афганских политиков получили образование на Западе и имели большой опыт жизни за границей. Министр внутренних дел Али Джалали, отвечавший за работу многочисленного полицейского аппарата, был гражданином Соединенных Штатов и прежде работал директором Афганской национальной радиосети и шефом вещания на пуштунском языке на радиостанции «Голос Америки» в Вашингтоне. Министр развития сельских районов Мухаммед Ханиф Атмар, ставший впоследствии министром образования, получил степень бакалавра в области международных отношений и послевоенного развития в Йоркском университете в Англии. Однако то, что многие высокопоставленные правительственные чиновники жили за границей, вызывало неприязнь тех афганских чиновников, которые никогда не покидали Афганистан.
«Ускорение успеха»
Важнейшими достижениями Халилзада, вступившего в 2003 г. в должность посла США в Афганистане и сменившего Роберта Финна (первого американского посла в Афганистане после ликвидации режима «Талибана»), были выделение Афганистану дополнительной помощи в размере около 2 млрд долларов (почти вдвое больше, чем в предшествующий год), выработка новой военно-политической стратегии и привлечение частных экспертов для интенсификации восстановления страны 10. Очень тесные отношения сложились между Халилзадом и командующим американскими войсками в Афганистане генерал-лейтенантом Дэвидом Барно. Генерал родился в городке Эндикотт (штат Нью-Йорк), расположенном в 70 милях (112 км) южнее Сиракьюз. Это был очень скромный и приятный человек, которого любили подчиненные. Он был также исключительно умен, и с ним было удивительно просто иметь дело.
Барно переехал в полуприцеп на территории американского посольства и разместил свой штаб рядом с офисом Халилзада. Каждое утро он вместе с Халилзадом присутствовал на совещаниях представительской группы и группы безопасносности. Барно и Халилзад вырабатывали общее мнение по противоповстанческим операциям. Генерал откомандировал пятерых офицеров своего штаба в помощь Халилзаду, которые начали работать в составе межведомственной группы планирования. Эти пятеро талантливых специалистов (им дали прозвище the piglets – поросята) приспосабливали разработанные в штабе планы к требованиям Халилзада 11. Говоря короче, они работали над стратегией совместных действий, хотя планирование осуществлялось в течение нескольких месяцев.
В начале 2003 г. Марин Стрмеки из Министерства обороны разработал пакет мер по ускорению реформ в Афганистане, который он представил министру Рамсфелду. Пакет включал в себя мероприятия по созданию государственных институтов и подавлению мятежа низкой интенсивности. Скрытный и несколько сдержанный интеллектуал, Стрмеки получил ученую степень по юриспруденции в Йеле и стал доктором философии в Джорджтаунском университете. Шестнадцать лет он был помощником по вопросам внешней политики Ричарда Никсона. Стрмеки помогал Никсону вести научные исследования и ассистировал в написании семи книг, посвященных различным аспектам политики. В 2003 г. Стрмеки занимал должность координатора Министерства обороны США по политике в Афганистане, а также был вице-президентом и директором программ в Фонде Смита – Ричардсона.
