INSTEX основан на бартере, поэтому для нормальной работы схемы необходимо, чтобы торговля между Евросоюзом и Ираном была сбалансированной. Однако это не тот случай: Иран импортирует из Европы больше, чем Европа из Ирана[455]. Если бы INSTEX охватывал торговлю энергоносителями, то эта проблема бы решилась: Европа могла бы с помощью этого механизма импортировать иранскую нефть (что запрещено американскими мерами, пока ядерное соглашение не будет возобновлено). Но пока INSTEX позволяет осуществлять сделки только с так называемыми гуманитарными товарами, например, продуктами питания или медикаментами, на которые американские санкции не распространяются. Используя INSTEX, Европейский союз не игнорирует американские санкции: система обрабатывает только те транзакции, которые соответствуют американским ограничениям.
Однако вопрос, работает INSTEX или нет, — возможно, не самое главное, на что здесь следует обратить внимание. INSTEX — это наиболее осязаемый символ разочарования Европы в американских санкциях. Пусть схема несовершенна, но это первая попытка союзников США создать официальный, поддерживаемый государством механизм обхода американских санкций. INSTEX существует всего несколько лет. Для создания эффективных схем может потребоваться несколько десятилетий. Как и в случае с китайской платежной системой CIPS, важно уже то, что INSTEX существует [456]. Бартерная схема — это лишь первый шаг для Евросоюза и признак того, что все еще впереди.
В 2021 году Брюссель нанес новый удар. Европейские лидеры подготовили программный документ, в котором заявили, что Европе необходимо «оградить себя от последствий незаконного экстерриториального применения {санкций}»[457]. Европейские политики не деликатничали с выражениями: они назвали экстерриториальные меры «неправомерными», осудив «краткосрочное преследование односторонних интересов конкретными субъектами»[458]. В соответствии с выводами этого доклада блок делает приоритетной задачей защиту от американских санкций[459]. Для достижения этой цели Евросоюз руководствуется тем же принципом, что и противники США: ему необходимо снизить зависимость от доллара США. Однако это легче сказать, чем сделать.
Представление о множестве предстоящих проблем дает энергетический сектор. Примерно 80 % европейского импорта энергоносителей оплачивается в долларах, хотя на США приходится всего 2 % этого импорта[460]. Зависимость Евросоюза от доллара в энергетическом секторе неудивительна: практически вся мировая торговля нефтью и значительная часть продаж газа осуществляется с использованием доллара, и вся финансовая база энергетических деривативов также опирается на доллар. Однако Европа считает, что для уменьшения зависимости от американской валюты ей необходимо инвестировать именно в энергетический сектор.
Изменение климата стимулирует развитие новых источников энергии, таких как водород. В этой области Евросоюз стремится установить глобальные ориентиры, опирающиеся на евро, — подобно тому, как мировая торговля нефтью базируется на долларе. Сосредоточение усилий на энергетическом секторе с целью расширения использования европейской валюты — разумная ставка. Европейский союз является крупнейшим импортером энергоносителей в мире[461]. В газовом секторе Европы доля контрактов, номинированных в евро, в период с 2018 по 2020 год удвоилась, достигнув двух третей. Отчасти это объясняется тем, что российский газовый гигант «Газпром», на долю которого приходилось около 40 % европейского импорта газа, начал заключать свои мировые экспортные контракты в евро, а не в долларах США[462] (разумеется, этот шаг был призван защитить «Газпром» от американских санкций).
Укрепление роли евро — лишь один из элементов стратегии Евросоюза по защите от американских санкций. Блок также планирует усилить механизмы защиты европейских компаний от экстерриториальных санкций. Европа собирается воскресить давно бездействующий закон о блокировании, который теоретически запрещает европейским компаниям соблюдать экстерриториальные санкции. В знак уважения к Вашингтону Евросоюз также намерен отреагировать на утверждения, что Европа несерьезно относится к соблюдению санкций. Блок договорился о создании общеевропейской базы данных для обмена информацией о принятых мерах. Специальное европейское агентство будет координировать исполнение санкций по всему блоку. Кроме того, национальные органы станут автоматически сообщать о нарушениях в Европейский суд (ECJ).
Планы Европы по расширению использования евро в энергетическом секторе вряд ли дадут результаты в течение многих лет или даже десятилетий. Неясно, как Евросоюз собирается убеждать компании отдать предпочтение европейским нормам перед американскими, учитывая неудачу INSTEX и хорошо задокументированное фиаско существующего блокирующего акта (чтобы уклониться от исполнения этого закона, европейские компании делают вид, что не заинтересованы в ведении бизнеса, скажем, с Ираном, и настаивают, что это не имеет абсолютно никакого отношения к санкциям). Однако последние шаги Евросоюза указывают на направление, в котором блок намерен двигаться в долгосрочной перспективе.
Европа выпустила свой документ о стратегической автономии накануне инаугурации Байдена. Это не случайность. Документ остался практически незамеченным в Вашингтоне, но попал в заголовки газет по всему Европейскому союзу. Послание Европы Соединенным Штатам было четким: четыре года правления Трампа убедили европейские правительства в том, что им следует перестать полагаться на американскую финансовую систему. Для Америки это верный признак грядущих проблем: если Европа и США не смогут сотрудничать в области санкций, то они потеряют свою силу.
Шаг за шагом и противники, и союзники США создают инфраструктуру для обхода американских санкций. Если Европейский союз, крупнейшая экономическая сила мира, возьмет на себя инициативу по созданию таких механизмов, ситуация может измениться быстрее, чем хотелось бы Соединенным Штатам. Европейский подход находит поддержку: интерес к INSTEX проявили Россия, Китай, Индия, Турция, Южная Корея и Япония[463]. Китай и Россия также присоединились к европейцам, чтобы снизить зависимость энергетического сектора от доллара США. В 2018 году Пекин приказал китайским банкам начать выставлять счета за импорт нефти в юанях[464]. В 2019 году Россия объявила, что стремится избавиться от доллара США при экспорте нефти и газа — тенденция, которую подстегнет СВО на Украине[465]. В совокупности эти шаги со временем неизбежно окажут влияние на энергетические рынки. Есть все шансы, что эти изменения перекинутся и на другие отрасли экономики.
В долгосрочной перспективе развитие поддерживаемых правительствами инициатив по снижению глобальной зависимости от доллара, а также рост числа двусторонних валютных свопов и альтернатив для SWIFT, вероятно, снизят эффективность американских мер принуждения. Ни одно из этих событий по отдельности не является кардинальной переменой, и поэтому американским политикам трудно осознать эту угрозу и еще труднее с ней бороться. Однако именно совокупное воздействие механизмов, не опирающихся на доллар, может оказаться более мощным, чем хотелось бы Америке. Это означает, что «золотой век» санкций Вашингтона, возможно, подходит к концу.
9
Подавление доллара
Развитие цифровых денег и других резервных валют
В 2019 году дипломаты, ученые и государственные деятели собрались в Гарвардском
