Федеральный закон от 6 октября 2003 г., по-своему интерпретируя Конституцию, расширяет возможности органов государственной власти (как и в случае осуществления полномочий органов местного самоуправления) в этом процессе. Согласно ч. 4 его ст. 34 принципиально допускается участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении должностных лиц местного самоуправления и их освобождении от должности. Налицо вероятность если не прямого, то косвенного влияния на подбор ключевой фигуры исполнительно-распорядительного органа со стороны государственно-властных структур. Поскольку именно на администрацию муниципальных районов и городских округов возложено осуществление основного объема государственных полномочий, закономерно внимание государства к тем, кто должен будет возглавить эту работу. В условиях общей нехватки управленческих кадров вряд ли было бы оправдано ослабление контроля за формированием муниципального менеджмента. Таким образом, расширение легальных возможностей государственной власти воздействовать на создание некоторых органов местного самоуправления отвечает потребности практики и может способствовать повышению эффективности усилий муниципальных властей.
Это сомнительно с точки зрения соответствия данной нормы Закона ст. 12 Конституции. Но интересы утверждения дееспособной муниципальной власти не укладываются в нормативную конституционную модель местного самоуправления. Изменение в связи с этим конституционного положения практически невозможно – ст. 12 находится в разделе «Основы конституционного строя», а согласно ст. 133 Конституции перемена хотя бы одного положения этого раздела фактически сопряжена с разработкой новой Конституции. О новой же Конституции сейчас говорить бессмысленно – ее сохранение, причем в неизменном виде, рассматривается как фактор социальной и политической стабильности.
3. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления
В Федеральном законе № 131-ФЗ ничего не говорится прямо о необходимости взаимодействия государственных и муниципальных органов. Однако усиление этого взаимодействия предполагается в связи с определением новых правовых рамок участия государственных органов в делах муниципалитетов и, наоборот, муниципалитетов в делах государственных органов. Усиление взаимодействия, если при этом будет соблюдена установленная законом самостоятельность местного самоуправления, безусловно, позитивно скажется на осуществлении государственной политики в различных сферах и в конечном счете – на условиях жизни российских граждан.
Сейчас экономическая стабильность, реальный и устойчивый рост экономики, повышение жизненного уровня населения прямым образом связаны с совершенствованием механизма управления, использованием новых способов государственного воздействия на развитие общества. Ныне крайне важна сбалансированность централизованного и децентрализованного управления экономическими и социальными процессами. Поэтому нужны скоординированные усилия всех уровней публичной власти в рамках их полномочий и с учетом возможностей каждого уровня.
Каждый уровень власти, выступая в качестве управляющего субъекта, действует «на своем поле». Но при этом его действия дополняют действия каждого другого уровня. Органы местного самоуправления, выполняя в этом отношении свои функции, участвуют в реализации федеральных и региональных программ и проектов. Пример того, как это можно и нужно делать, – участие многих муниципалитетов в реализации национальных проектов в сферах образования, здравоохранения, жилищного строительства и сельского хозяйства.
С другой стороны, региональные и федеральные органы государственной власти участвуют в инвестиционных программах и проектах ряда муниципальных образований.
Взаимодействие не исчерпывается финансовым и материальным участием в делах друг друга. Существенное значение для выстраивания делового партнерства и тесного сотрудничества имеют развитые информационные отношения между муниципальными и государственными органами, взаимное информирование по вопросам, интересующим обе стороны. Практика информационных отношений между муниципальными и государственными органами в последнее время развивается довольно заметно. Причем наибольший результат достигается там, где эти отношения строятся на современной технической основе. Характерно, что в ряде регионов ведется работа в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия». Здесь создаются системы информационного обеспечения местного самоуправления, интегрированные в региональные системы. Такое единое информационное пространство позволяет скоординировать деятельность муниципальных и региональных органов власти в предоставлении различных услуг населению, получать данные об объектах инфраструктуры и др.
Перспективное значение имеют договорные отношения (в том числе по вопросам организации информационных связей) между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации. Такие договоры, заключенные в некоторых субъектах Федерации, имеют целью взаимосогласованную политику в предоставлении жителям муниципальных образований социальных и иных услуг (в сфере образования, здравоохранения, градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства и др.).
Существенно помогают наладить взаимодействие различные организационные структуры, создаваемые при органах государственной власти субъектов Федерации. Это совместные координационные, совещательные, консультационные и другие рабочие органы. С их помощью, в частности, региональные органы оказывают методическое, кадровое и иное организационное содействие органам местного самоуправления.
Глава VII. Особенности законодательного регулирования местного самоуправления в условиях федерации
1. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования вопросов местного самоуправления
По сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. занял иную позицию в отношении возможности законодательного регулирования вопросов местного самоуправления субъектами Федерации. Правовая оценка этой позиции предполагает учет общих конституционных положений о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и в особенности о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования вопросов местного самоуправления.
Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, федеральный законодатель, исходя из принципа федерализма, не наделяется Конституцией правом регулирования всех вопросов, составляющих содержание предметов совместного ведения.
Вместе с тем Конституция не определяет меру, глубину федерального и регионального участия в регулировании предмета совместного ведения, а также способ закрепления этого участия. С момента принятия Конституции РФ в 1993 г. эти сложные проблемы находятся в поле зрения научного сообщества и законодательной власти. Преобладающее мнение исследователей по поводу федерального участия в законодательном регулировании общественных отношений по предметам совместного ведения состоит в том, что это участие, его степень объективно зависят от конкретных политических, экономических, социальных условий.
Если формула Конституции о предметах совместного ведения сама по себе предполагает участие в этом «ведении» (т. е. в обозначенных делах) двух субъектов – федерального центра и региональных органов государственной власти, то другая формула Основного закона – о принадлежности федеральному центру полномочий по регулированию прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71), определяющих смысл содержания и применения законов (вообще), деятельности (без ограничения уровней) законодательной и исполнительной властей (ст. 8), в сущности, предоставляет свободу федеральному центру в определении необходимости единого подхода к регулированию тех или иных предметов совместного ведения. Это делает возможным вывод о том, что в случае необходимости и при наличии политической воли Российская Федерация вправе возложить на себя всю полноту регулятивных полномочий по предметам совместного ведения. Но при этом не учитывается, что сосредоточение всех регулятивных полномочий по предметам совместного ведения в руках федерального центра означало бы конец федеративного устройства, провозглашенного в качестве одной из основ конституционного строя в России.
