[Robertson 2011:216-217].
Закон о местном самоуправлении был принят 6 октября 2003 года, но вступил в силу 1 января 2006 года. Публичным слушаниям посвящена статья 28. В ней нет упоминаний ни о строительных объектах, ни о защите культурного наследия. Согласно закону цель публичных слушаний – «обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения». Хотя ниже четко указано, что слушания могут проводиться «по инициативе населения», а также местных должностных лиц, закон не определяет, как «населению» следует их организовывать. В тексте не приводится перечень конкретных обстоятельств, при которых проведение публичных слушаний обязательно. Публичные слушания лишь один из нескольких предусмотренных законом видов участия общественности в управлении наряду с «собраниями граждан», «собраниями делегатов», «опросами граждан» и референдумами, которые также описываются в самых общих чертах. Все подобные мероприятия «могут проводиться», но ни одно из них не является обязательным в какой-либо конкретной ситуации [Федеральный закон 2003].
Положение о публичных слушаниях также содержится в статье 28 Градостроительного кодекса РФ (принят в декабре 2004 года, вступил в силу 10 января 2005 года). В данном документе уже указывается, когда публичные слушания необходимы: при подготовке изменений в генеральный план муниципального образования [Кодекс 2004]. Но в случае Москвы и, вероятно, других городов генеральные планы были слишком общими, чтобы в них включали упоминания о конкретных строительных объектах.
Градостроительный кодекс города Москвы был принят 25 июня 2008 года, но официально опубликован лишь 10 июня 2011 года, уже при Собянине: возможно, Лужков все еще опасался передавать общественности слишком много власти. В статье 68 перечислено семь случаев обязательного проведения публичных слушаний «по вопросам градостроительной деятельности». Первые шесть пунктов касаются изменений планов развития и других документов, связанных с градостроительством. Но пункт 7 относится к фактическим проектам: согласно ему публичные слушания должны проводиться «[по] проектам решений о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка, объекта капитального строительства или на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства – в районах города Москвы на территориях кварталов, функционально-планировочных образований, в границах которых расположены указанные земельные участки, объекты капитального строительства» [Закон 2008]. Таким образом, москвичи получили право высказывать свое мнение относительно каждого строительного проекта в городе.
Генплан
Хотя лужковская администрация и без того великодушно объявила, что перед утверждением нового Генерального плана города Москвы будет проведен ряд публичных слушаний, федеральное законодательство сделало их обязательными. В конце 2008 года мэрия завершила предварительные обсуждения «актуализированного генплана». Одной из новых особенностей стала примитивная система зонирования, разделившая городскую территорию на две зоны: «стабильную» и «требующую реорганизации». В стабильных районах предусматривалось только строительство недостающей социальной и инженерной инфраструктуры. Районы, «нуждающиеся в реорганизации», подлежали расселению, промышленной конверсии и другим видам капитальной
реконструкции. Было сочтено, что стабильные районы «вместе с зелеными территориями составляют не более 20%» территории города. Главный архитектор города Москвы Кузьмин заявил: «Конечно, чем цивилизованнее город, тем больше в нем зон стабильности. Москва, к сожалению, в этом плане не цивилизованный город» [Петренко 20086].
Публичные слушания должны были начаться в сентябре. Экспозиции с информацией по генплану были организованы в 125 столичных управах. Районы проводили слушания на протяжении двух месяцев. По официальным подсчетам, в них приняли участие 160 000 человек, поступило 70 000 вопросов и замечаний [Antonova 2009].
На самом деле участников слушаний было гораздо больше: многие не успели зарегистрироваться [Петренко 2009а]. Поступали жалобы на точечную застройку, продолжающуюся вопреки запрету Лужкова [Воронов 2009]. Некоторые сетовали, что на слушаниях были представлены материалы, понятные только профессиональным архитекторам и проектировщикам, но не обычным людям. Кое-кто возмущался, что экспозиции и слушания проходили во время дачного сезона, когда многих москвичей не было в городе. Были и жалобы на формальность мероприятия: «Нас используют как мебель» [Петренко 2009а].
Когда в конце сентября публичные слушания подошли к концу, Лужков высказался по поводу плана и процесса его обсуждения, признав, что план нуждается в проработке, но «в целом» одобрив его. Мэр потребовал вывести за городскую черту все оставшиеся оптовые рынки, служившие источником конфликтов, поскольку на них преобладали иностранцы, и запретить высотное строительство в историческом центре. Противники Лужкова утверждали, что он занимается демагогией накануне городских выборов, а некоторые даже требовали привлечь его к уголовной ответственности [Воронов 2009]. Однако общественное мнение явно оказало некоторое влияние на градостроительную деятельность. В декабре Комиссия Мосгордумы по перспективному развитию и градостроительству утвердила 168 поправок к генплану [Буранов 2010], среди которых фигурировали явные уступки местным активистам. Например, было отменено строительство двух огромных мусоросжигательных заводов, расширены «зоны стабилизации» в центре – в частности, запрещено надземное строительство в районе Пушкинской площади [Буранов 2009].
Как воспринимать процесс принятия генплана? Московский журналист дал ему такую оценку: «Генплан развития Москвы до 2025 года стал самым объемным, самым наглядным и, пожалуй, самым скандальным за всю историю столицы. В ходе обсуждений его называли профанацией, похоронами Москвы, перечнем обещаний инвесторам, крупномасштабной имитацией и градостроительным преступлением» [Москвичи 20106].
Город подавал процесс подготовки плана в более позитивном ключе. Москомархитектура утверждала, что генплан одобрили 75% москвичей [Буранов 2009]. Но это была недостоверная оценка. В сентябре ВЦИОМ провел соответствующий опрос. С генпланом оказались знакомы 17% респондентов. В его обсуждении принял участие 1%. Ничего не знали о существовании генплана 42% – впервые они услышали о нем от интервьюеров. Тем не менее о поддержке положений плана заявили 67-68%, из которых многие, по их же собственным словам, ничего о нем не знали. 13% считали, что им не предоставили возможность участвовать в обсуждении, так что жалоба на проведение публичных слушаний в дачный сезон, вероятно, некоторым образом была оправданной. 71% опрошенных заявили, что не участвовали в обсуждении, поскольку не имели такого желания [Генеральный 2009].
Данные ВЦИОМ об участии в обсуждении 1% горожан несколько ниже, чем данные города – 160 000 человек. Но даже если последняя цифра верна, следует ли считать ее хорошей явкой, как подразумевают власти? То, что процесс обсуждения получился скандальным, а к некоторым людям отнеслись «как к мебели», свидетельствует о разочаровании многих участников. И все-таки представляется, что кое в чем произошли реальные сдвиги: гарантированная безопасность Пушкинской площади и отмена строительства двух огромных мусоросжигательных заводов отнюдь не скромные достижения. Во всяком случае, общественность уже могла на чем-то настоять. После этого городу было бы очень трудно вернуться к прежним, непрозрачным методам управления. Публичные слушания сулили потенциальную возможность в будущем повысить участие общественности в решении городских вопросов.
Публичные слушания не панацея. На Западе многие представители
