Сотрудникам прокуратуры также следует принимать во внимание организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, включая его приказ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
Прокурор является непосредственным участником производства по делам об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 25.11 КоАП РФ, прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях вправе реализовать свои полномочия в четырех формах:
1) путем возбуждения дел об административных правонарушениях (в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 25.11 и ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ);
2) путем решения о проведении административного расследования (ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ);
3) путем участия в рассмотрении дела об административном правонарушении – представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, в том числе дел, возбужденных по его инициативе, а также дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними (ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ);
4) путем принесения протеста на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на эти постановления (п. 3 ч. 1 ст. 25.11 и ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ), а также вступившие в законную силу судебные постановления и решения по данным делам (ч. 2 ст. 30.12 КоАП РФ).
В силу прямого указания п. 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ право прокурора на принесение протеста на указанные постановления и решения в вышестоящие суды не зависит от его участия в деле.
Еще одной формой участия прокурора в производстве по административным правонарушениям является принятие решения об административном расследовании, в соответствии с ч. 2 ст.28.7 КоАП РФ такое решение принимается прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.
Кроме того, в соответствии с положениями гл. 29.1 КоАП РФ, при необходимости производства на территории иностранного государства процессуальных действий, предусмотренных КоАП, должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, направляет – в том числе через Генеральную прокуратуру РФ – запрос о правовой помощи соответствующему должностному лицу или в орган иностранного государства в соответствии с международным договором Российской Федерации или на началах взаимности, которая предполагается, пока не доказано иное.
Таким образом, прокурор может участвовать во всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях от возбуждения административного дела до обжалования решения по нему, в том числе и в судебном порядке.
Согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории России законов прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена кодексом или законом субъекта Российской Федерации. К компетенции прокурора указанной нормой отнесено инициирование административного преследования за совершение проступков, ответственность за которые предусмотрена ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23–5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58–5.63, 6.19, 6.20, 7.24, ч. 1 ст. 7.31, ст. 12.35, 13.11, 13.14, 13.27, 13.28, ч. 1, 2, 4 и 5 ст. 14.13 (за исключением случаев, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими), ч. 1 и 2 ст. 14.25, ст. 14.35, ст. 14.56, ч. 1 ст. 15.10, ч. 4 ст. 15.27, ст. 15.33.1, ч. 3 ст. 19.4, ст. 19.6.1, 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 20.26, 20.28, 20.29 КоАП РФ. При этом в п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ указано, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.20, ст. 13.14, ч. 3 ст. 19.4, ст. 20.28, ст. 20.29 КоАП РФ, вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции), а согласно п. 3 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.21 КоАП РФ, вправе составлять инспектора Счетной палаты Российской Федерации, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Несмотря на это, в ст. 28.4 КоАП РФ содержится прямое указание на возбуждение административного производства по вышеуказанным статьям именно прокурором, что подчеркивает особое отношение законодателя к прокурору.
Из сказанного вытекает, что прокурор вправе возбудить дело об административном правонарушении в отношении любого субъекта административной ответственности (включая физических лиц (граждан), индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
В производстве по делам об административных правонарушениях следует разграничивать сферы прокурорского надзора и контроля специализированных государственных органов, поскольку при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не должны подменять иные государственные органы. Основной функцией прокурора является надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Законодателем постоянно принимаются новые законы и вносятся изменения в уже существующие, что позволяет считать законодательство об административных правонарушениях одним из самых динамично меняющихся. Не всегда такая динамика идет на пользу, поскольку в законодательстве, регулирующем производство по делам об административных правонарушениях, усматриваются правовые пробелы, сферы, не охваченные нормотворческой деятельностью. Кроме того, толкование нормативных правовых актов различными субъектами административного производства зачастую противоречат друг другу. Тем не менее производство по делам об административных правонарушениях вносит свою – и немалую – лепту в достижение цели сохранения законности и защиты прав и законных интересов лиц.
Глава II
ПРОКУРОР КАК УЧАСТНИК ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, ВИДЫ ЕГО ПОЛНОМОЧИЙ
Административное правонарушение; возбуждение производства по делу об административном правонарушении; вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении; административное преследование; рассмотрение дел об административных правонарушениях; прокурорский надзор; протест на постановление по делу об административном правонарушении; надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях.
§ 1. Полномочия прокурора по возбуждению дела об административном правонарушении
Полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях в настоящее время относятся к числу важнейших элементов надзорной компетенции прокурора.
Историко-правовой анализ показывает, что инициирование прокурорами административного преследования путем возбуждения дел об административных правонарушениях осуществлялось начиная с первых лет советской власти. Так, уже в соответствии со ст. 59 Положения о судоустройстве РСФСР (постановление ВЦИК от 19 ноября 1926 г.6) на государственную прокуратуру возлагалось осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем опротестования нарушающих закон постановлений и возбуждения уголовного, дисциплинарного и административного преследования виновных. В рамках этих полномочий губернские прокуроры осуществляли возбуждение административного преследования против должностных и частных лиц как по собственной инициативе, так и по поступающим в прокуратуру жалобам и заявлениям (ст. 68).
Позднее термин «административное преследование» применительно к деятельности прокурора уступил место понятиям, сохранившимся в законодательстве практически до настоящего времени: «привлечение к административной ответственности» и «возбуждение производства по делу об административном правонарушении». Во всех случаях применение данного средства реагирования связывалось с нарушением виновными лицами требований законов и рассматривалось в одном ряду с привлечением нарушителей к уголовной либо дисциплинарной ответственности. Например, согласно ст. 15 Положения о прокурорском надзоре в СССР (Указ Президиума ВС СССР от 24 мая 1955 г.7), «в отношении должностных лиц или граждан, нарушивших закон, прокурор, в зависимости от характера нарушения, либо привлекает виновных к уголовной ответственности, либо принимает меры к привлечению нарушителя к административной или дисциплинарной ответственности». Первым законодательным актом, направленным на регламентацию прокурорской деятельности (Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР») был сделан значительный шаг в направлении процессуализации полномочий прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях: ст. 26 данного закона было впервые предусмотрено, что прокурор в зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела, возбуждении дисциплинарного производства или о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежало рассмотрению органом или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок после его поступления. О результатах рассмотрения сообщалось прокурору. Введение конкретной документарной формы реализации прокурором полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях позволило упорядочить участие прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях.
