§ 2. Специфика правового обеспечения регионального бюджетного контроля
В основу правового обеспечения регионального бюджетного контроля исполнительной власти в первую очередь заложены нормы БК РФ, а в отношении контрольно-счетных органов нормы БК РФ и Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
В ст.157 БК РФ определяется, что «Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств; экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в т. ч. обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов; экспертизе государственных (муниципальных) программ; анализу и мониторингу бюджетного процесса, в т. ч. подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации; подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита; другим вопросам, установленным Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Помимо БК РФ и указанного выше закона, в субъектах Российской Федерации принимаются специальные акты органов исполнительной власти, конкретизирующие положения БК РФ в части организации и порядка проведения бюджетного контроля органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В отношении контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации федеральный законодатель пошел немного дальше. В недавнем времени был принят Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», нацеленный на «установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований» (ст.1).
Важно отметить, что помимо правового закрепления основных принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов закон впервые закрепляет на федеральном уровне механизм взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с контрольно-счетными органами муниципальных образований, с контрольно-счетными органами других регионов, Счетной палатой Российской Федерации и с иными учреждениями, этому посвящена ст.18 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Также в ст.18 предусматривается взаимодействие контрольно-счетных органов с объединениями (ассоциациями) контрольно-счетных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В п. 3 ст.18 закона определяется возможность взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с территориальными парламентскими контрольными учреждениями иностранных федеративных государств[492], а также административно-территориальных образований иностранных государств[493], с их международными объединениями[494], заключать с ними соглашения о сотрудничестве и взаимодействии, вступать в указанные международные объединения органов финансового контроля[495]. П.4 ст.18 закона устанавливается возможность участия контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации в проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий других субъектов Российской Федерации. Закон закрепляет обязательную письменную форму такого взаимодействия.
При проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий на определенной территории государства Счетная палата Российской Федерации вправе взаимодействовать с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и контрольно-счетными органами муниципальных образований. Соответственно, контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации с контрольно-счетным органом муниципального образования, на территории которого проводятся указанные мероприятия. В п.6 и 7 закона закрепляются права контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации (п.6) и Счетной палаты Российской Федерации (п.7) в процессе взаимодействия.
Важно отметить, что в анализируемом законе понятие «помощь» используется только применительно к контрольно-счетному органу «низового» (термин автор.) уровня. Например, Счетная палата Российской Федерации оказывает помощь (организационную, правовую, информационную, методическую и иную) контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и так далее. В ином случае, если, например, контрольно-счетный орган муниципального образования оказывает помощь контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, то понятие «помощь» заменяется термином «взаимодействие». Считается, что в результате совместной деятельности происходит сотрудничество, выражающееся в обмене опытом, повышении квалификации сотрудников контрольно-счетных органов «низового» уровня, что не всегда соответствует действительности. Поэтому более справедливо ко всем отношениям подобного рода применять понятие «взаимодействие», т. к. на практике происходит взаимовыгодное сотрудничество всех участников совместной деятельности.
Однако стоит отметить, что институт взаимодействия контрольно-счетных органов не новый и ранее уже встречался в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, в ст.11 «Взаимодействие органов финансового контроля с органами финансового контроля Российской Федерации» Закона Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» определяется, что «Органы финансового контроля взаимодействуют с органами финансового контроля Российской Федерации, в т. ч. проводят совместные контрольные мероприятия, обмениваются результатами контрольной деятельности, методическими и нормативными материалами, создают объединения органов финансового контроля, проводят совместные научные и практические конференции, учебные семинары, курсы повышения квалификации»[496].
Помимо этого, органы внешнего финансового контроля могут осуществлять планирование совместной деятельности[497], а именно включать в свои планы работы мероприятия, в ходе которых осуществляется взаимодействие с другими контрольно-счетными органами. Также по результатам совместных мероприятий могут даваться рекомендации по повышению эффективности работы других контрольно-счетных органов, которые, однако, носят рекомендательный характер.
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» не регулирует процесс взаимодействия контрольно-счетных органов с иными участниками контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, такими как эксперты, без взаимодействия с которыми часто невозможно проведение таких мероприятий, как аудит эффективности. В ст.12 Закона Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» под названием «Взаимодействие органов финансового контроля, аудиторов и экспертов, их организаций и объединений» определено, что «органы финансового контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации могут привлекать к участию в проводимых ими контрольных мероприятиях на договорной основе аудиторские фирмы (аудиторов), иные организации и независимых экспертов (специалистов) и производить расходы в пределах средств, утвержденных на эти цели в смете органа финансового контроля, а ответственность за результаты работы привлеченных специалистов несет орган финансового контроля, допустивший их к проведению контрольного мероприятия»[498].
Важно отметить, что в субъектах Российской Федерации правое регулирование бюджетного контроля осуществляется по единой системе, но имеются и отличия. В целом, законодательство, регулирующее деятельность по осуществлению государственного регионального бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации, можно разделить на следующие пункты:
