Мобилизация промышленности для работы на оборону и органы регулирования хозяйства. Уже с конца 1914 г. проявился машинный характер войны с громадными расходами оружия и особенно боеприпасов, с применением новых видов вооружения (танки, самолеты), требующих создания специальных производств. Эта война обусловила необходимость постоянного и в больших количествах пополнения численности армии, армейских запасов, предполагавших обеспечение жизнедеятельности тыла, организацию его работы на оборону. Все это привело к выдвижению особых мобилизационных и регулирующих задач в экономике. Учреждения, призванные решать вопросы обеспечения армии всем необходимым, выполняли распределительные и регулирующие функции в экономическом развитии всех воюющих стран. Их деятельность была ориентирована не на стихийный рынок, а на соответствующую государственную потребность. Война, разворачивавшаяся на больших пространствах России и одновременно приближавшаяся к ее историческому центру и столице, требовала мобилизации всех материальных ресурсов страны, прежде всего ее промышленности, а также людских резервов. В итоге сложившаяся система регулирования экономики и всей жизни воюющей державы отличалась громоздкостью, полифункциональностью, иерархичностью.
Глубина сложности возникших проблем начинает осознаваться думскими кругами, заинтересованными в победном завершении войны. Буржуазия, значительно усилившись экономически, желала воспользоваться трудностями правительства не только для решения политических задач. Предприниматели хотели получить выгодные казенные заказы, приносившие высокие прибыли. На фронт участились поездки председателя Государственной думы М. В. Родзянко и лидера октябристов А. И. Гучкова. Думские деятели и видные предприниматели предлагали с целью привлечения частной промышленности для работы на оборону создать орган из представителей военного министерства и промышленно-финансовых кругов. Такие идеи высказывались и в управлениях военного ведомства, лучше других знавших положение с производством вооружения и боеприпасов. В мае 1915 г. Родзянко, видный чиновник Министерства торговли и промышленности В. П. Литвинов-Фалинский, а также петербургские банкиры А. И. Вышнеградский и А. И. Путилов посетили Ставку и встретились с Николаем II. По их предложению, получившему высочайшее одобрение, учреждается так называемое майское Совещание. Оно получило право привлекать все частные заводы к производству снарядов, орудий, патронов и ружей, реквизировать заводские запасы и станки, испрашивать кредиты на оборудование новых заводов или расширение военного производства старых. В Совещание входили банкиры, промышленники, представители законодательных учреждений, военного ведомства и общественных организаций.
Накануне IX съезда представителей промышленности и торговли московские прогрессисты развернули кампанию за мобилизацию промышленности с участием организаций самой буржуазии. Открывшийся 27 мая съезд одобрил высказанную П. П. Рябушинским идею создания военно-промышленных комитетов (ВПК). С их помощью руководители московских торгово-промышленных кругов надеялись обеспечить регулирование экономики в интересах фронта и скоординировать политические усилия буржуазии. По всей стране развернулся массовый процесс создания областных и уездных ВПК, число которых достигало почти 300. Состоявшийся в июле 1915 г. I съезд военно-промышленных комитетов избрал председателем Центрального военно-промышленного комитета (ЦВПК) А. И. Гучкова, а его товарищем — А. И. Коновалова. Руководителями областных и губернских комитетов избирались лица, часто демонстрировавшие свою оппозиционность власти (П. П. Рябушинский, М. И. Терещенко). С созданием ВПК появилась общероссийская организация буржуазии, претендовавшая на руководство военно-экономической мобилизацией тыла страны. Однако утвержденное в августе 1915 г. Советом министров Положение о комитетах ограничило их деятельность лишь «содействием» делу снабжения армии и флота. В итоге комитеты занимались объединением для работы на оборону в основном мелких и средних предприятий, предприняв также сооружение новых фабричных заведений (более 100). Сумма заказов, в выполнении которых участвовали ВПК, составила около 200 млн руб.
Буржуазия была не удовлетворена начавшейся деятельностью «майского» Особого совещания, поскольку оно подчинялось Сухомлинову, против которого выступали думцы. В июле 1915 г. в Думу был внесен законопроект буржуазных фракций о создании вне старых исполнительных органов власти Главного управления по снабжению армии с назначением на должность его главы лица из членов Думы или Государственного совета. Представленный правительственный законопроект значительно расширял состав и функции Совещания, передавая ему вопросы снабжения предприятий и железных дорог топливом, а также общее руководство продовольственным делом. Именно этот проект, предлагавший в итоге создание четырех Особых совещаний, был принят Думой и Государственным советом. 17 августа 1915 г. царь подписал Манифест об учреждении Особых совещаний для обсуждения и объединения мероприятий: по обороне государства; по обеспечению топливом путей сообщения, государственных и общественных учреждений и предприятий, работающих для целей государственной обороны; по перевозке топлива, продовольствия и военных грузов; по продовольственному делу. Совещания подчинялись соответственно военному министру, министрам торговли и промышленности, путей сообщения и земледелия.
Среди Особых совещаний и других центральных учреждений по регулированию экономики выделялось Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства, или Особое совещание по обороне. Являясь высшим государственным установлением и подчиняясь только верховной власти, оно было призвано осуществить мобилизацию всей российской промышленности, организовать ее работу для обеспечения и улучшения снабжения армии. Особое совещание по обороне имело развитую систему своих органов в центре, на местах и за рубежом. Совещание по обороне отличалось от других органов своими задачами, функциями, предоставленными правами, составом своих членов. Только через военного министра осуществлялось (вплоть до конца января 1918 г.) расходование средств из специального военного фонда. Основным способом привлечения частной промышленности к выпуску предметов вооружения и общего материально-технического обеспечения фронта была широкая раздача казенных заказов, сопровождавшихся выдачей авансов, безвозвратных пособий, беспроцентных или с небольшим процентом ссуд. Поскольку заказы обычно предполагали реконструкцию, перепрофилирование старых предприятий, а часто и строительство новых промышленных объектов, то владельцам заведений предоставлялись валютные кредиты для закупки оборудования и необходимых материалов за границей. Такая практика выдачи заказов частным предприятиям для их развития была традиционна для Российского государства, но в годы войны она приняла необычайно большие масштабы. Полномочия других Особых совещаний были ограничены более узкими экономическими сферами.
Помимо Особых совещаний, в стране функционировали другие органы, связанные с регулированием работы тыла. Большую роль в мобилизации отраслей легкой промышленности сыграли комитеты, возникшие по инициативе предпринимательских организаций, при Министерстве торговли и промышленности — Главный комитет по кожевенным делам, Комитет по делам суконной промышленности, Комитет хлопкоснабжения, Льноджутовый комитет и др. Еще в 1915 г., характеризуя систему регулирующих органов в стране, журнал «Промышленность и торговля» писал: «Если взглянуть на вереиицу учреждений общественных, правительственных и смешанных, местных и центральных, созданных у нас за время войны, то получится такой сложный лабиринт, в котором не всякий сразу сориентируется. Следовало бы, положительно, издать путеводитель по хозяйственным учреждениям, порожденным у нас войною, с указанием компетенции, круга деятельности и состава». Продолжавшееся, включая осень 1917 г., создание чрезвычайных органов было обусловлено и развитаем кризисных явлений в различных сферах народного хозяйства.
Важным объективным фактором, который затруднял работу учреждений по регулированию промышленности, был характерный для них параллелизм функций, обусловленный неразграниченностью полномочий, нечеткостью определения задач деятельности, многоступенчатостью рассмотрения вопросов. Свойственная бюрократическому аппарату самодержавия длительность рассмотрения вопросов, неспешность принятия решений не изменились даже в условиях военного времени. Значительная часть органов регулирования экономики, создаваемых в России в годы Первой мировой войны, сочетала в своей деятельности принципы коллегиальности и единоначалия, что также мешало оперативному решению вопросов и порождало безответственность. Коллегиальное обсуждение имело в большинстве государственных органов предварительный характер, так как полнота власти в принятии решений сосредотачивалась в руках руководителя учреждения, личные качества которого имели большое значение. Так, например, необычайная результативность работы Химического комитета ГАУ обязана была техническим открытиям и организаторскому таланту его председателя — академика В. Н. Ипатьева. Деятельность Организации при уполномоченном ГАУ по производству 3-дюймовой шрапнели по французскому образцу отмечается в литературе как одна из самых успешных в годы Первой мировой войны. Ее руководитель генерал С. Н. Банков отличался высоким профессионализмом и несомненным предпринимательским талантом. Он был руководителем, не знавшим слова «не могу» и умевшим заставить забыть это слово своих подчиненных.
